杀人罪的对象_生命的开始与终结/王立军

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 23:25:16   浏览:9004   来源:法律资料网
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故意杀人罪的对象——生命的开始与终结

王立军


故意杀人罪,被加罗伐洛称为自然犯罪,这个罪名蕴涵着刑法对人之生命的绝对保护原则,即“举凡具有生命之自然人均在刑法的保护之列,而不问自然人之生命价值、生命能力、年龄、性别、种族、宗教、职业、生理与心理健康状态。” 人是指有生命的人,而不问有无生存能力。因此,“临死的病人、无生长希望的婴儿、畸形儿、已接受失踪宣告的人、受到死刑的判决者都无妨。” 换言之,作为杀人罪的对象,只要符合人的条件,不能在其杀人与否的性质上称量人的差别。生命权受绝对保护的原则是近代资产阶级革命的成果之一,资产阶级革命打破了漫长的的中世纪不平等的身份关系,与之相应的社会下层人被杀害的随意性亦被打破,那种把奴隶作为殉葬品而为社会习俗所容忍的时代已经一去不复返了。
杀人罪的对象是人,其侵犯的法益是人的生命;若侵犯的不是人的生命而是身体的健康、若侵犯的不是人而是胎儿、若“杀害”已经结束了生命的“人”,都不能成立杀人的犯罪。 那么,胎儿究竟达到一种怎样的形态才能称为人,人的身体变化达至一种怎样的标准才成为尸体?换言之,作为杀人罪的对象的人,它的始期和终期如何确定?
一、生命的开始
关于人的生命的开始,民法的理解一般以出生之后的婴儿可以独立呼吸的独立呼吸说作为标准。刑法的理解是否需要与民法的理解相一致,即刑法上杀人罪的对象与民法上权利享有的主体,其认定的标准是否必须一致,学说上尚有分歧。如我国台湾地区刑法学者韩忠谟教授认为“自然人之权利能力始于出生,终于死亡,乃法所明定,刑法关于生命身体法益之保护当然系以出生后死亡前之自然人为对象,至出生前之胎儿,关于其利益虽以将来非死产者为条件,同受法的保护,究不得谓为已取得生命身体法益之主体资格。胎儿何时出生,说各不同,约有脐带切断说、全部露出说、一部露出说、独立呼吸说诸种主张,民法解释上以独立呼吸说较为有力。关于刑法就个人所设之保护规定,应以何时为个人人格之起点,见解亦颇不一致,日本学者多赞同一部露出说者。鄙见以为人之权利能力即系始于出生,而出生与否亦有一定标准,即不应因民刑法之适用而有所差异,认为独立呼吸说乃人之开始,立论正确,则刑法之适用亦当同此解释,方为合理。” 与此相对,刘清波教授认为“故我国民法规定,人之权利能力始于出生,出生云者,其学说不一,而学说承认胎儿与母体完全分离,尚系生存者为通说,其分离之原因,系由出生或人为,与脐带已否割断,皆非所问。然分离母体后,必须独立呼吸保有生命,而非死产,即使得以刹那间能够独立呼吸,亦得谓人。……刑法上之观念则否,凡得以侵犯之客体者,即为人,故采一部露出说,即于胎儿一部露出之际,加以杀害时,即不得谓堕胎,应以杀人罪论之。” 著名刑法学者林山田教授也认为“按民法上所讨论出生问题,乃在于确定自然人成为权利义务主体之时间,惟刑法上之出生问题,则事关自然人之生命法益保护开始点,故刑法上之见解,不必与民法一致……。” 我认为林山田教授和刘清波教授的观点是可取的,考虑生命权绝对保护的原则以及刑法保护法益的特殊性,刑法上关于人之出生的标准不必追求与民法一致,概前者着眼于最大限度的保护法益,后者则着眼于权利的享有。正如日本刑法学者大冢仁教授所言:“关于区别胎儿和人,民法上的通说是全部露出说,但是,应当注意的是,它与作为权利能力的主体的人相关联,与应该保护其生命•身体的刑法上的人具有不同的趣旨。”
关于生命开始的认定,刑法学界主要有以下几种不同观点的对立:一、阵痛说。阵痛说认为孕妇有规则的阵痛是分娩的开始,它意味着胎儿与胎盘的分离而为有生命之婴儿。二、一部露出说。这种观点认为胎儿若有部分产出母体之外时即为出生。因为既然胎儿已露出身体的一部分,便已不能视为胎儿,而应为刑法所保护之婴儿。三、全部露出说,即以胎儿之身体全部露出,完全与母体分离时,才算具有独立生命之婴儿;没有露出母体或只有部分露出者仍是胎儿。四、独立呼吸说,这种学说认为胎儿能够独立呼吸,始为出生。阵痛说在过去是德国和法国的通说,只是现在德国改变了观念,阵痛说现在仍然是法国的通说,一部露出说是现在日本的通说。 在采取阵痛说的国家,一般规定有杀婴罪,一旦母亲开始分娩,胎儿变成为婴儿,可以成为杀婴罪的对象,如果没有规定杀婴罪,而采取这种学说,则扩大了杀人罪的范围。 英美法系国家刑法学界的通说为全部露出说,即把出生认为是脱离母体,脱离必须是完全的,即婴儿的整个身体必须以带入外界,但不必要求脐带被剪断,婴儿是否能够独立的呼吸则不重要。 我国刑法学界的通说为独立呼吸说,司法实践也是采独立呼吸说。也有学者认为,我国当前司法实践和刑法理论宜采以“独立呼吸说为主而兼采其他学说的折衷说”。 我国究竟采哪种观点更为适宜?有观点认为,“就大陆具体情况而言,由于大陆刑法没有规定堕胎罪,不需要考虑堕胎罪所保护之胎儿与杀人罪所保护之婴儿相互衔接的问题,从保持理论研究之系统性与维护实务操作之连贯性的角度出发,大陆刑法理论乃至刑事司法实践所采纳的独立呼吸说是较为适合的。” 另一种观点则认为“如果采独立呼吸说,那么,假如当胎儿已经露出母体,尚未独立呼吸之际,主产医生立即故意扼住其咽喉,使其窒息而死,既不能视为堕胎(我国刑法上无堕胎罪),又不能视为故意杀人,则将出现对生命权利保护的空挡。” 我认为把阵痛说作为生命开始的标志有使得杀人罪的成立过于提前的缺陷,而把胎儿与婴儿的区分标准确定为胎儿是否已经完全脱离母体之外独立呼吸则是使得杀人罪的认定失于迟后,不利于刑法对于人之生命的保护,全部露出说可以说是部分克服了以上两说的缺陷,但是在司法实践中有胎儿尚未完全脱离母体而被他人侵害的案例,这对于有堕胎罪规定的国家,处理上似乎不存在问题,但在没有规定堕胎罪的国家,不能作为犯罪处理,这显然是不能令人接受的。如此一来,从法益保护的观点出发把部分露出说作为胎儿向婴儿转化的标志,胎儿部分露出母体就可以认定为杀人罪的对象,则成为理论的必然。对部分露出说,有观点批评说“对母体内的胎儿也能插入器具等[直接]加害。”、“如果一旦露出一部后又返回母体内部算作人则不合乎情理。” “胎儿一部露出母体,可能生出来就是死体,或者一部露出后立刻就窒息死亡,现代医学单凭一部露出难以证明其出生的状态,如果对之进行加害构成杀人罪,显然不尽合理。” 我们认为,对在母体内的胎儿插入器具直接加害的情形只能按照堕胎罪处理,但是在我国当前,应按故意伤害罪处理;因为没有堕胎罪的规定,如果看不出有对母体的侵害,则不能作为犯罪处理;如果在对部分露出时的胎儿加以杀害,之后胎儿又由于种种原因回到母体之内的情形,也必须认定为杀人罪。还有学者认为“根据有无独立攻击的可能性来区别客体的性质是不合理的,应该以值得作为杀人罪保护客体的人是否存在来作为区别的标准” ,但是,作为杀人罪对象的认定,是为了解决胎儿发展到什么阶段值才得刑法加以保护的问题,为什么不能以是否能受到实际的攻击作为认定的标准呢?我认为,这并没有混淆问题的逻辑。
二、生命的终结
关于人的死亡,学说上主要有脉搏停跳说、心脏停跳说、呼吸停止说、瞳孔放大、脉搏心脏停跳、呼吸停止的综合说、脑死说等观点的对立。在大陆法系国家,综合说仍然占据着重要的地位,但是脑死说正逐步变得有力 ;在英美法系国家,脑死说也是占据上风 。我认为,从死亡的不可逆转性以及究竟人体的什么器官死亡就会引起人不可逆转的死亡这两点出发,随着生命科学的发展和医学的进步,脉搏停跳、心脏停跳、呼吸停止等已经不具有不可逆转性,但从目前的医学水平看,一旦脑死亡,则很难恢复其功能,所以脑死说的观点有力化有科学的依据。不过,从当前的情形看,如何判断脑死亡尚且是个困难的事情,一旦把脑尚未死亡的主体认定脑死亡,将会导致对生命权的过分忽视,正如大冢仁教授所言“如果从作为人的存在性由脑机能所规制来看,脑死说在理论上是妥当的,但是,在当今的医学水平中脑死的判断尚有不确定的东西。为了慎重地确定死亡时期,还不得不根据综合判断说。”
我国刑法学界一直把综合说作为判断脑死亡的标准,晚近部分学者提出了把脑死说作为死亡的标志的观点。 如有学者认为,“就目前的科学技术发展水平来说,大脑既不能移植,也不能用器具来维持其功能,将之作为生命终止的标准比较稳定,不必面临复杂的医学实施问题。”我国新近出台的《人体器官移植条例》首次采取心跳停止死亡和脑死亡两种死亡标准并存、两种选择自主的方针,在死亡的认定上迈出了重要的一步。但是,为了人体器官的移植把脑死亡的人认定为已经死亡,从而移植其器官,这本身就存在一个法益的衡量问题;另外,如上所述,如何认定脑死尚且存在疑问,况且为了移植器官认定人死亡与为了惩罚犯罪认定人的死亡时期,这是两个不同的问题。在实践中,有大批所谓被宣布脑死亡的植物人,这些人是否能被社会公认为已经死亡,对之实施杀害行为是否能不被社会承认为故意杀人尚且存在着疑问 ;另外,也有被宣布脑死亡又恢复成正常人的案例 ,这些情形如何处理还有待于进一步的研究。但是,人的存在不仅仅是个人的东西,人的死亡也是具有社会意义的事件,所以仅仅以医学的需要为标准,还不能令人接受。所以,我认为,目前仍然应当把综合说作为死亡的标准。这样一来,日本学者曾根威彦教授的一段话,对我们研究这一问题具有相当的启发价值:“什么是脑死,脑死判定标准何在的问题,本来是自然科学、医学上的问题。但是,是否应当将脑死作为人死的标准,不仅是涉及当事人本人,而且也是和当事人的家庭、学校、工作单位、地区有关的社会性问题。其中,还存在以科学的合理主义无法评价的情绪性的神秘实体问题在内。在此意义上讲,人死,是富有社会评价的社会实践问题。在我国,尽管在法律家以及医生当中,脑死说正在逐渐渗透,但是,全体国民却并没有完全接受这一点,因此,全面引进脑死说,恐怕还为时尚早。”
综上,我认为为了扩大对人的生命权利的保护,应当以一部露出说作为生命开始的标志,以综合说作为认定死亡的标准。

[1]林山田:《刑法特论》(上),三民书局1978年版,第31页。
[2][日]木村龟二著,顾肖荣等译:《刑法学词典》,上海翻译出版公司1991年版,第619页。
[3]只是在符合刑法有关错误的理论时,存在成立故意杀人罪的余地。
[4]韩忠谟:《刑法各论》,三民书局1982年版,第330页。
[5]刘清波:《民法概论》(上),作者发行1990年版,第32页。
[6]林山田:《刑法特论》(上),三民书局1978年版,第32页。
[7][日]大冢仁著,冯军译:《刑法概说》(各论),中国人民大学出版社2003年版,第24页。
[8][日]大冢仁著,冯军译:《刑法概说》(各论),中国人民大学出版社2003年版,第24页。
[9]张明楷:《外国刑法纲要》,清华大学出版社1999年版,第462页。
[10] 参见[英]J·W·塞西尔·特纳著,王国庆等译:《肯尼刑法原理》,华夏出版社1998年版,第141页;J·C·史密斯、B·霍根著,李贵芳等译:《英国刑法》,法律出版社2000年版,第370页。
[11] 刘明祥:《人的出生与刑法对人生命和健康的保护》,载《武大刑事法论坛》第二卷,中国人民公安大学出版社2005年版。
[12] 赵秉志主编:《海峡两岸刑法各论比较研究》(上卷),中国人民大学出版社2000年版,第549页。
[13] 高铭暄、马克昌主编:《刑法学》,中国法制出版社2003年版,第809页。
[14] [日]前田雅英著,董?舆译:《刑法各论讲义》,台湾五南图书出版公司2000年印行,第12页。
[15] 安翱、杨彩霞:《侵犯公民人身权利罪比较研究》,中国人民公安大学出版社2005年版,第60页。
[16] [日]西田典之著,刘明祥、王昭武译:《日本刑法各论》,武汉大学出版社2005年版,第6页。
[17] [日]大冢仁著,冯军译:《刑法概说》(各论),中国人民大学出版社2003年版,第26页。
[18] 参见赵秉志主编:《英美刑法学》,中国人民大学出版社2004年版,第257页;储槐植:《美国刑法》(第三版),北京大学出版社2005年版,第137页。
[19] [日]大冢仁著,冯军译:《刑法概说》(各论),中国人民大学出版社2003年版,第26页。
[20] 参见刘明祥:《脑死亡若干法律问题研究》,载《现代法学》2002年第4期。
[21] 据报道,美国人苏珊在被宣布为脑死亡后仍然产下了女婴。苏珊今年26岁,曾是美国国家卫生研究所的研究员。17岁时,她患上严重的黑素瘤皮肤癌,后经过切除手术,病情稳定下来,她也过上了正常人的生活,毕业、找工作、结婚……然而就在今年5月7日晚,苏珊在和家人一起吃晚饭时突然昏迷。经医院诊断,她身上的癌细胞已扩散至脑部,脑部功能完全停止,被确诊为脑死亡。当时,苏珊已怀孕15周。地时间8月2日,被宣布脑死亡近3个月的苏珊安全产下一名女婴。像苏珊这样的人是否能被社会接受为死亡存在很大的疑问。《美国再现植物人生育丈夫称不再维持其生命》,
2005-08-04,http://discovery.chinabyte.com/404/2057904.shtml。
[22] 例如,我国香港凤凰卫视著名节目主持人刘海若在英国一次火车事故中头部受重伤被宣布为脑死亡,后来在我国中医的诊疗下苏醒的事例。
[23] [日]曾根威彦著,黎宏译:《刑法学基础》,法律出版社2005年版,第68页

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不讲理的城管执法遭遇不寻常的司法审查

张生贵


  【案情介绍】:

  巩XX、韦XX、王XX(下称村民)是柳州市柳东镇XX村XX屯XX号村民,十多年前的1996年,上述村民在自家承包地上建成商业用房一处,该建房行为经当时村民委员会及乡镇人民政府审批。2008年市政府为建设景观需用地,由当地土地局行文发至村民,拟协商拆迁补偿,此时区城管局以“未经许可”为由强行拆除三村民的房屋。村民提起行政诉讼,经法院审理后,维持了城管局的处罚及强拆决定,村民表示不服,提出了申诉,针对城管局的行政处罚是否合法,本案能带给法律上的一些思索。

  【法律问题】:

  XX村农民建房用地系原告全家根据中央关于农村家庭联产承包责任制政策承包的土地。因城市建设占地,村民的承包地成为城边农村建设用地。1996年村民投产棉纱头、棉胎加工厂,受两次洪水冲击造成经济损失,为解决家人的生计,村民向政府相关部门书面呈报翻建厂房,经由村民委员会同意后层报乡政府审批,1996年9月24日政府同意村民翻建,1997年1月6日镇政府为村民核发了村镇农民建房申请审批表,村民筹资建厂,1997年投入使用。1999年12月份申请延期用地并向政府缴纳了各项费用。村民取得该用地的使用权是依据党和国家关于农村家庭土地联产承包责任制政策,依据农村土地承包法规定,有三十年不变的书面承包合同,有人民政府核发登记的权利证书,受农村土地承包法规定,经土地所有人的同意改变为农村建设用地,地上建筑物及附属物是基于土地所有权人和乡镇人民政府的审批而建,是受合同法、土地承包法、物权法的调整,还是受城市规划法调整。

  一、不讲理的行政处罚:

  市政府以“城市景观”用地为由强行拆除村民房屋的行为明显违背《物权法》第四十二条、《农村土地承包法》相关规定。

  根据《行政诉讼法》第五条规定,司法审查的立足点是行政机关作出具体行政行为的“职权范围、证据依据、行政程序、适用法律”是否符合法律规定,司法脱离法律规定把审查重心放在村民身上,敷衍对城管执法局执法程序、职权、证据、适用法律的审查,导致案件裁判错误。

  具体表现是司法审理中未查清土地性质、政府景观占地是否有合法手续、城管执法权限、法律溯及力、土地部门关于拆迁程序中确认临建为合法补偿范围的政策规定等事实,做出的错误认定,行政机关作出的处罚及强制措施缺乏法律法规依据,行政执法程序中的立案、取证、审查、审批等程序。

  二、执法目的首当进入司法视线:
 
  审理判词中描述“村民进行临时性建设,必须在批准使用期限内拆除”、“未办审批手续、亦未自行拆除,应属违法建筑”、“土地类别是非耕地”,此类认定缺乏法律规定,具有人为主观性。事实上看,村民的房屋占地先前由城投公司按征地拆迁程序进行,双方协商补偿款过程中,城投公司为达到少付补偿款的目的,策谋由城管执法局利用职权处罚村民,不分情况便以未经许可为借口,利用公权力强行占地,其执法目的和动机违背物权法规定。

  村民建房利用集体所有的土地,依据村庄集镇规划条例规定,建房许可的法定审批机关是乡镇人民政府,并非规划局。农村集体土地上建筑执行的是《村庄集镇规划条例》,行政机关执法时没有向村民告知或出示过城市详细规划及规划依据,法院未能查清行政机关实施处罚及强拆前提法据,村民提交的证据证明建房位于农村集体土地范围,且向执法人员提供了乡镇政府审核批准的材料,村民的建筑是合法建筑,原审以及行政机关认定为违法建筑,属事实认定错误,超过临建期限主要指土地的使用期限,并非是针对房屋的期限,根据村民的承包年限,该土地的使用权归村民,城管局应无权处罚。《中华人民共和国城市规划法》第29条、第30条、第31条、第32条、第40条规定,城管执法局是以村民的房屋建设未经许可违反规划作出处罚决定,但城管执法局在一审庭审中不能提供“城市总体规划”及相关的证据,城管执法局无证据证明村民建筑达到拆除的法定条件即“严重违反城市规划”事实后果,两审未能依法查实城管执法局行政处罚的法定条件。城管执法局仅以未经许可即作出强拆决定明显证据不足。

  城管执法局没有提供“严重违反规划”的证据依据,凭主观认定,如果真有未经许可的行为,根据广西自治区《实施城市规划法办法》第46条规定只有达到“严重影响城市规划”的违章建筑才能被拆除,城管执法局不能提供严重影响城市规划实施的证据,未经认定是否达到严重影响城市规划的实施,其执法行为在事实认定和处罚副度上明显违背法律规定。城市规划法规定只对达到“严重影响城市规划实施”的才可拆除,而不是“未经许可”即强拆。对于是否存在“严重影响城市规划的实施”必须经过法定程序认定。1995年11月14日最高人民法院行政审判庭下发了关于对《中华人民共和国城市规划法》第四十条如何适用的答复([1995]法行字第15号),回答吉林省高级人民法院对这个问题的咨询,全文如下:“你院关于对《中华人民共和国城市规划法》第四十条应如何适用的请示收悉。经研究,答复如下:违反城市规划的行为人其违法行为是否属于“严重影响城市规划”,应从其违反行为的性质和后果来确认。因此,就是否严重影响规划的认定问题上,还要根据个案的具体情况予以确认。《广西实施〈规划法〉办法》第四十六条第一款第(一)项规定:“未取得建设工程规划许可证或者擅自改变建设工程规划许可证的规定进行建设的,责令立即停止建设,已经形成的各类违法建设工程,虽影响城市规划实施,但尚可以采取改正措施的,责令限期改正,并处以罚款;严重影响城市规划实施的,责令限期拆除或者予以没收违法建筑物、构筑物及其他设施”。依据该规定,拆除违法建筑的条件必须达到“严重影响城市规划实施”的情形,本案中城管执法局不能出示城市详细规划,未经法定程序确认,因此,城管执法局责令村民拆除房屋缺乏依据。

  城市规划法规定,对违章建筑的确认及拆除权只能由建设行政主管部门作出,城管执法局作为建委的下属机构,在集中执法活动中以自己的名义对村民作出处理决定并强行拆除,这一具体行政行为违反了法定程序,明显超越了法定职权范围。

  三、程序重于泰山:

  《行政处罚法》第37条、第38条、第39条、第40条、第41条;《建设行政处罚程序暂行规定》第13条、第14条、第15条、第16条、第17条、第18条;《1997广西自治区人民政府第13号令》第27条、第29条、第33条、第34条、第36条,均对行政罚处程序作了明确规定,如第33条规定(调查终结,写出调查报告,处理意见,报本机关法制机构审核,七日内形成审核意见,再报负责人审查)规定,行政处罚案件的合法程序是:1、登记立案;2、调查取证;3、处罚报告;4、法制机构审核;5、负责人审查签署;6、制作决定;7、送达。城管执法局对村民全家的房屋,在短短几小时内强制拆除,整个过程既缺乏相对人的有效参与,缺乏内部和外部权力制约,对涉及公民合法财产的重大权益,仅由城管执法局自己决定自己执行(村民要求城管执法局提交执法人员的执法资格和身份,城管执法局不能提交,村民要求法庭调查,两审也未能调查),是滥用职权,城管执法局在强拆村民房屋时未依照法定程序通知产权人到场,未进行公证保全证据,其行为违反法律明文规定;在执法程序上,城管执法局对村民的处罚省略了其中的第3、4、5步法定程序;城管执法局的告知内容不合法(没有告知规划区、市规划局对违章行为的认定意见及理由、集体所有土地建房许可法律依据及内容,听证权利和程序);未能认真听取村民的申辩和陈述;未能依法审查村民提交的证据(没有对村民提交的证据进行审核的记录,对村民提交的证据的情况没有只字查验意见)。城管执法局的行政行为明显违背《行政处罚法》第32条、第36条规定;违背了广西自治区政府13号令第36条规定。

  四、纠问城边村改造的理性所在:

  城边村的村民为城市化建设付出了很多,我们不能象割毒瘤一样拆除村民的房子,城边村改造的前提基础是理性合规,必须妥善安置被拆迁人,是以人为本,而不是以好看不好看为本,村民的建房是历史遗留的问题,且有政府的审批许可,反观城管执法局的执法,明显违背中央和国家关于城市规划建设及农民增收政策精神,在对待这些问题方面,不靠推土机执法不靠暴力制服。结合本案情况,2008年9月份由城投公司给村民发放了征地拆迁补偿文件,拆迁办给村民提交的2008第1号文件第四条第(一)项“关于确定合法有效房屋产权标准”的规定(3):对持有集体土地使用证,无规划建筑许可证或房产证的多层砖混住宅,第一层建筑面积按有证补偿,第二层按有证面积的百分之八十补偿;房屋用途确定:自改营业性用房:按营业性用房形式使用一年以上具有合法有效的工商营业执照。政府为侵害村民的合法权益指派城管执法局借机处罚,目的是与民争地,城管执法局的行政行为近似于强劫。村民提供了许多证据,城管执法局不听不问,依然强行拆除村民的房屋,给村民造成巨大的经济损失。城管执法局在立案登记中写的案件来源是“接城投公司”报来,而答辩状中又说2007年1月责令限期改正未改随即处罚,城管执法局违背法律规定将“责令限期改正”当成“责令拆除”的法定条件。

  五、司法审查应对准行政执法的合法性问题:

  村民的房屋建成时间在1996年以前,城管执法局依据2008年1月1日的法律处罚,明显违背“法不溯及既往”的基本法律适用原则。《广西壮族自治区实施城市规划法办法》第46条规定:未取得建设工程规划许可证或者擅自改变建设工程规划许可证的规定进行建设的,责令立即停止建设,已经形成的各类建设工程,虽影响城市规划实施,但尚可采取改正措施的,责令限期改正,并处以罚款。《土地管理法》第64条规定,在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定用途的建筑物、构筑物、不得重建、扩建。

  2008年1月1日《城乡规划法》出台后,城市执法局随之失去执法资格。集中执法机构是依据城市规划法而设立的,《城乡规划法》第70条明令废止了城市规划法,因此以城市规划法为依据组建的执法主体随之失去执法权力。《城乡规划法》施行后,各地城管部门集中行使的城市规划行政处罚权失去依据,《城市规划法》已经被《城乡规划法》明文废止,《城乡规划法》第70条规定:“本法自2008年1月1日起施行,《中华人民共和国城市规划法》同时废止。”法律一旦废止其法律效力就随之丧失,其作为规范性和国家强制力的法律的意义和价值亦消失,根据职权法定原则,行政主体职权取得依据为法律规定,不存在政府划转过渡。《城市规划法》已经废止,城管部门集中行使的城市规划行政处罚权失去依据。

  《城市规划法》、国务院《关于加强城市规划工作的通知》(国发[1996]18号文件)、国务院办公厅《关于进一步加强城乡规划工作的通知》(国办发[2000]25号文件)明确规定,城市规划行政执法权不得下放由区级政府所属的城市执法队执行,国务院发布的《关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文件)重申了这一要求。建设部等九部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》(建规字[2002]204号文件)进一步明确指出,市级规划管理权不能下放,已下放的要立即纠正。区级执法机构执行城市规划行政处罚权的做法违背了《城市规划法》的规定。《城市规划法》规定的县级以上地方人民政府是指不含设区的市所辖的区人民政府。关于这一点在国务院国发[1996]18号文件、国办发[2000]25号文件及国发[2002]13号文件中都有明确规定。本案的区级人民政府部门下属的区属执法局独立执法,以自己的名义行使城市规划行政处罚权,明显违反《城市规划法》、《行政处罚法》及国务院上述文件的规定。《城市规划法》和《自治区实施〈城市规划法〉办法》规定的“责令拆除”不属于行政处罚。行政处罚措施权不在集中的范围之内。《城市规划法》第四十条规定的“限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或者其它设施”。“限期拆除”不属于行政处罚,这是没有异议的,国务院法制办在《对四川省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》(国法秘函[2000]134号)明确指出,“责令限期拆除”不属于行政处罚。照此理解“责令限期拆除”不属于城管执法局职权范围之内。广西壮族自治区实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法:第二条在本自治区行政区域内制定和实施村庄、集镇规划,在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡(镇)村企业、乡(镇)村公共设施和公益事业等的建设,适用《条例》和本办法。但是国家征用集体所有的土地进行的建设除外。第三十五条在村庄和集镇规划区内,未按规划建设审批程序批准或者违反规划的规定进行建设,严重影响村庄、集镇规划的,由县级人民政府建设行政主管部门责令其停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施;影响村庄、集镇规划,尚可采取改正措施的,由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正,处以每平方米建筑面积5元以上30元以下的罚款。未按规划建设审批程序批准,但不影响村庄、集镇规划的,由县级人民政府建设行政主管部门责令其限期补办规划建设审批手续;逾期不补办的,处以每平方米建筑面积5元以上20元以下的罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的,由乡级人民政府依照前款规定处罚。  

  六、处罚依据不可东拼西凑

  城管执法局征求市规划局的意见是在处罚后出现且没有向村民出示和告知。依据法律规定,涉及相对人财产权的,必须按照法定程序向当事人告知并给予行政救济权,案中城管执法局通过行政协商的方式出具,同时城管执法局没有向规划局提供村民的证据,市规划局也没有经过调查认定。依照村庄集镇管理条例,村民建房需乡镇人民政府审批,无须市规划局审批,市规划局的意见违法,城管执法局采用违法的证据作为处罚根据,违背了行政处罚法关于处罚必须客观公正的原则,侵犯了村民的合法权益。

关于认真做好重大危险源监督管理工作的通知

国家安全生产监督管理局


安监总协调字[2005]62号

关于认真做好重大危险源监督管理工作的通知


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局:

  为全面贯彻落实全国重大危险源监督管理工作现场会议精神,推动重大危险源监督管理工作的深入开展,现就有关事项通知如下:

  一、切实把重大危险源监督管理工作摆在重要位置抓紧抓好

  各地要深入贯彻全国重大危险源监督管理工作现场会议精神,从构建和谐社会,树立和落实科学发展观的高度,充分认识做好重大危险源监督管理工作的重要性和必要性。要把做好重大危险源监督管理工作作为转变安全生产监管方式、创新安全生产监管手段、提高安全生产监管效果的重要途径,真正把重大危险源监督管理工作摆在重要位置;作为安全生产领域的一项基础工程,一项治本之策,一项长久任务,切实加强领导,认真抓好落实。凡没有启动此项工作的地区,要尽快明确领导分工,建立工作机构,健全工作制度,制定工作方案,落实工作责任;已经启动的地区要加快工作进度,完善工作制度,理顺工作体制,确保工作质量。

  各地要认真学习借鉴无锡市等单位的经验与做法,并结合本地实际,逐步建立本区域重大危险源信息管理系统,建立强有力的技术保障体系,健全监督管理网络体系。要运用现代信息技术逐步建立政府重大危险源信息管理和预警监控平台,了解和掌握辖区内重大危险源的数量和分布状况,对重大危险源实施有效预警监控,提高安全生产监管水平与效果。

  请各单位于7月15日之前将贯彻落实全国重大危险源监督管理工作现场会的情况报送总局协调司。

  二、全面落实企业重大危险源管理监控的主体责任

  企业是安全生产的主体,也是重大危险源管理监控的主体,在重大危险源管理与监控中负有重要责任。各级安全生产监督管理部门要监督检查并指导督促企业做好以下工作:一是要做好重大危险源登记建档工作,如实向安全监管部门申报。二是要保证重大危险源安全管理与监控所必需的资金投入。三是要建立健全本单位重大危险源安全管理规章制度,落实重大危险源安全管理和监控责任,制定重大危险源安全管理与监控的实施方案。四是要对从业人员进行安全教育和技术培训,使其掌握本岗位的安全操作技能和在紧急情况下应当采取的应急措施。五是要在重大危险源现场设置明显的安全警示标志,并加强重大危险源的监控和有关设备、设施的安全管理。六是要对重大危险源的工艺参数、危险物质进行定期的检测,对重要的设备、设施进行经常性的检测、检验,并做好检测、检验纪录。七是要对重大危险源的安全状况进行定期检查,并建立重大危险源安全管理档案。八是要对存在事故隐患和缺陷的重大危险源认真进行整改,不能立即整改的,必须采取切实可行的安全措施,防止事故发生。九是要制定重大危险源应急救援预案,落实应急救援预案的各项措施。十是要贯彻执行国家、地区、行业的技术标准,推动技术进步,不断改进监控管理手段,提高监控管理水平,提高重大危险源的安全稳定性。

  三、规范有序、稳步推进重大危险源信息管理与监控系统建设

  各地要严格按照原国家安全监管局《关于开展重大危险源监督管理工作的指导意见》、《关于进一步加强和规范重大危险源监督管理工作的通知》要求和全国重大危险源监督管理工作现场会的部署,认真开展重大危险源普查登记和管理监控工作。凡总局有明确统一要求的,各地要认真贯彻执行。为了规范有序、稳步推进重大危险源信息管理与监控系统建设,为各地提供技术服务,截至目前,全国共有8家单位按照《关于进一步加强和规范重大危险源监督管理工作的通知》要求,向总局申报了重大危险源监督管理软件(名单附后),并已经通过了总局组织的专家组的应用技术审查。各地在开展重大危险源监督管理工作、建立信息网络过程中,要避免重复开发、资源浪费,可通过市场运作方式选择研发单位的软件,以确保重大危险源申报登记、辨识评价和管理监控各个环节的标准统一、数据规范和系统兼容。已通过总局组织的专家组应用技术审查的研发单位要不断改进和提高产品质量,降低成本,提供优质服务。

  四、进一步加大执法检查力度

  各级安全监管部门要依法加大监督检查力度,督促企业开展重大危险源的普查、建档、检测、评估,切实履行重大危险源的监督管理制度。要重点检查企业贯彻执行国家有关法规、标准和加强重大危险源监控管理的情况,以及对存在隐患和缺陷的重大危险源的整改情况。对在监督检查中发现重大危险源存在事故隐患的,要责令企业立即整改;在整改前或者整改中无法保证安全的,要责令企业从危险区域内撤出作业人员,暂时停产、停业或者停止使用;难以立即整改的,要限期完成整改,并督促企业采取有效的防范、监控措施。对因重大危险源监控不力、管理失控酿成事故的,要依照有关规定严格追究企业和相关人员的责任。

  五、认真做好宣传培训工作

  各地在开展重大危险源监督管理工作中,要严格执行重大危险源监督管理制度,切实做好相关的技术培训工作,通过培训,使企业主要负责人、职工学习和掌握重大危险源监督管理的政策理论、方法和相关法规、标准,掌握开展重大危险源监督管理所必备的业务知识和技能,了解做好重大危险源管理监控工作的重要意义,从而进一步提高认识,转变观念,改进工作方式。要加大宣传力度,在报刊、杂志和网站上大力宣传各地、各单位开展重大危险源监督管理工作的先进经验和有效做法,宣传重大危险源的有关法规标准、政策规定和技术知识,为深入开展重大危险源监督管理工作营造良好的工作氛围。

  为了推进重大危险源监督管理制度的实施,提高对事故的防范能力和对安全生产事故的控制力,总局将于年底前组织一次专项的监督检查,重点检查各地安全监管部门开展重大危险源监督管理工作的情况,并将在《全国安全生产简报》中予以通报。

  附件:通过应用技术审查的重大危险源监督管理软件单位名单

  二00五年六月二十七日   

  

  

  通过应用技术审查的重大危险源监督管理软件单位名单

  1.中国安全生产科学研究院与南京安元科技有限公司研制开发的《重大危险源安全管理信息系统》

  2.南京本安仪表系统有限公司研制开发的《iHPM重大危险源信息管理、监控系统》

  3.武汉大学与武汉博晟电力科技有限公司研制开发的《重大危险源分级监控网络管理系统》

  4.江苏省无锡市五邦科技有限公司与河北省石家庄市博润信息产业开发有限公司研制开发的《重大危险源动态监控管理系统》

  5.山东省青岛赛飞特安全环境科技发展有限公司研制开发的《重大危险源动态监控管理系统》

  6.深圳市华威世纪科技发展有限公司研制开发的《重大危险源监管综合系统》

  7.福建省安全监管局安全生产隐患监控中心与福州锐和电子有限公司研制开发的《重大危险源申报登记及应急救援管理系统》

  8.深圳市安亿通科技发展有限公司研制开发的《重大危险源监管系统》