关于做好2009年企业财务快报工作的通知

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关于做好2009年企业财务快报工作的通知

财政部


关于做好2009年企业财务快报工作的通知

财企[2008]418号

  
  党中央有关部门,国务院有关部委、有关直属机构,全国人大常委会办公厅,全国政协办公厅,高法院,高检院,有关人民团体,各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局,有关中央管理企业:

  为进一步做好2009年企业财务快报工作,及时监测与分析企业经济运行情况,提高企业财务会计信息质量,完善促进企业发展的各项财政政策,更好地为宏观调控提供依据,财政部根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国统计法》、《企业财务会计报告条例》等有关法律法规及财政企业工作需要,研究制定了2009年企业经济效益月报(以下简称企业财务快报)格式及填报要求,现印发给你们,并将有关事项通知如下:

  一、2009年企业财务快报包括国有企业财务快报和非国有企业财务快报两类。两类快报填报使用统一的快报封面和主要指标表,同时填报补充指标表。快报格式、编报说明及代码编制规则详见附件1、2、3。

  二、国有企业和非国有企业两类快报继续分别编制、分别汇总和分别上报。其中,国有企业财务快报工作按照财务和产权关系分别由中央管理企业、中央部门和地方财政部门分别组织实施;非国有企业财务快报工作按照属地原则,由母公司或企业总部所在地的省级财政部门组织实施。除破产、关闭、歇业等特殊原因外,编报企业财务快报的企业户数不应随意减少。

  (一)中央管理企业和地方各级财政部门,应将2008年已纳入企业财务快报范围的国有及国有控股企业,以及2009年企业财务关系新列入财政部门管理的国有及国有控股企业纳入快报编报范围。

  (二)中央部门应将纳入财政部决算口径的中央部门管理企业全部纳入企业财务快报范围。

  (三)地方财政部门应将本地区非国有企业纳入快报编报范围,特别应将符合《财政部关于开展企业财务快报改革试点工作的通知》(财企[2003]398号)规定标准,规模以上的非国有企业全部纳入财务快报编报范围。地方财政部门应将财政支持政策与企业快报工作相结合,加快推进非国有企业快报扩大范围工作。

  三、各企业应严格按照国家统一的财务、会计制度,根据真实的交易事项以及完整、准确的账簿记录等资料,认真编制企业财务快报,不得编制和上报虚假的财务会计信息。

  四、切实提高企业财务快报数据上报的速度和质量,加强企业经济运行分析工作。各单位企业财务快报汇总数据应于次月9日前上报,企业经济运行分析报告应于次月11日前上报。因关闭、破产、重组等重大事项引起快报上报口径发生变动时,应同时附报相关说明材料。

  五、进一步加强企业财务快报工作的组织领导,健全考核机制。各单位应明确内部牵头部门和人员分工,实行专人负责制,加强业务培训工作,确保企业财务快报工作的顺利完成。

  六、请提前上报2009年本单位企业财务快报工作相关资料。具体包括国有企业、非国有企业独立法人户数,财务快报工作负责人、经办人和联系方式(包括办公电话、移动电话和电子邮箱)等,详见附件4。请各单位主管会计工作负责人签字,并加盖公章后于2009年1月20日前将上述资料报财政部企业司。联系电话:68552408 68552807。

  2009年企业财务快报的软件参数,请到www.jiuqi.com.cn的参数下载区中下载。

  为进一步提高企业财务快报工作质量,财政部将及时对企业财务快报工作情况进行检查和考核,并将有关情况予以通报。

  附件:1.2009年企业财务快报

  2.2009年企业财务快报编报说明

  3.2009年企业财务快报代码编制规定

  4.2009年企业财务快报法人户数表

  

                         财政部

                    二○○八年十二月十五日


附件下载:

汇总封面.doc
http://www.mof.gov.cn/qiyesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200812/P020090105594013932504.doc

单户封面.doc
http://www.mof.gov.cn/qiyesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200812/P020090105594014264390.doc

09快报主要指标表.xls
http://www.mof.gov.cn/qiyesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200812/P020090105594014328531.xls

09快报补充指标表.xls
http://www.mof.gov.cn/qiyesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200812/P020090105594014380691.xls

附件2:2009企业编报说明-7.doc
http://www.mof.gov.cn/qiyesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200812/P020090105594014448615.doc

附件3:封面代码说明.-2.doc
http://www.mof.gov.cn/qiyesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200812/P020090105594014503013.doc

附件4:法人户数表.xls
http://www.mof.gov.cn/qiyesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200812/P020090105594014868743.xls



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深圳市矿产资源管理暂行规定

广东省深圳市政府


深圳市矿产资源管理暂行规定
深圳市政府


第一章 总 则
第一条 为加强对深圳市矿产资源的统一管理,确保矿产资源的合理开发和利用,根据《中华人民共和国矿产资源法》和有关法律、法规的规定,结合本市的实际情况,制定本规定。
第二条 凡在本市行政区域内开发利用各种金属、非金属、燃料,包括砂、石、粘土、矿泉水等矿产资源,均须遵守本规定。
第三条 矿产资源属于国家所有。在地表或地下的矿产资源,不因土地所有权或使用权的归属而改变其国家所有的性质。
矿产资源实行有偿开采制度。任何采矿企业或个人必须按有关规定缴纳矿产资源税和资源补偿费。
第四条 深圳市规划国土局(以下简称市规划国土局)会同环保等有关部门,依据城市总体规划编制全市矿产资源开采规划,报深圳市人民政府(以下简称市政府)批准后执行。
第五条 市政府保护采矿企业或个人合法的采矿权和收益权,采矿企业或个人,应珍惜和合理利用矿产资源。严禁任何组织或个人用任何手段非法侵占和破坏矿产资源。
第六条 市规划国土局是市政府主管本市矿产资源开发管理的职能部门。其主要职责是:
(一)组织实施和检查监督有关矿产资源管理的法律、法规和规章;
(二)对全市矿产资源进行勘查、登记,并负责发放采矿许可证;
(三)协同市有关部门做好矿产资源开采的安全生产和环保工作;
(四)核定并征收矿产资源开发管理费。

第二章 开采管理
第七条 禁止在下列地区开采矿产资源:
(一)市政府划定的港口、机场、国防工程、核能工业设施安全防护区范围内;
(二)铁路、重要公路、重要河流、水库、堤坝周围一定的距离;
(三)国家、省和市划定(或规则)的自然保护区、饮用水源一、二级保护区、重要风景区;
(四)重要的历史文物和名胜古迹所在地;
(五)工业区、居民点及各种重要的水利、防洪、电力、通讯等工程设施的安全保护区内。
本条第二项规定的“一定距离”,由市规划国土局会同有关管理部门确定。
第八条 采矿企业或个人必须严格按照批准后的开采方案和范围进行开采。确需变更的,须经市规划国土局批准。
第九条 开采期内,因建设需要需关闭矿场的,市规划国土局应提前两个月发出通知,采矿企业或个人应无条件服从。因关闭矿场给采矿者造成经济损失的,建设单位应予以适当的经济补偿。
第十条 采矿年期将近届满,采矿企业或个人应在期满前二个月停止生产,并做好矿场植被复植,耕地复垦等善后工作。确需继续开采的,按本规定第十八条规定办理续期手续。
第十一条 采矿企业或个人不得擅自改变采矿范围内用地的用途。采矿垦复开发的土地,属国家所有。任何单位、个人未经批准不得占用。
第十二条 用于普通建筑材料的砂、石、粘土等矿种的开采利用,应首先满足本市建设需要。确需销往市外的,须经市规划国土局同意,并到有关部门办理销售手续。
第十三条 采矿企业或个人购买为开采矿产资源所需的爆破物品,须持采矿许可证,到市公安局办理报批手续。

第三章 审批及发证管理
第十四条 申请开采矿产资源的企业或个人,应提交下列文件:
(一)采矿申请报告;
(二)可行性报告(内容应包括开采地点、范围、矿种、储量、开采方案、效益论证及环保措施、安全生产措施等);
(三)环境影响评价及环保部门的批准文件;
(四)申请在河道范围内采砂的,除提交上述文件外,还应提交河道主管部门的批准文件;
(五)市规划国土局认为需提供的其它文件。
市规划国土局自接到申请文件之日起六十日内,以书面形式作出批准或不予批准的决定。获批准的申请人,应自接到批准决定之日起七日内到市规划国土局办理用地及采矿登记手续,领取《采矿许可证》或《临时采矿许可证》。
第十五条 采矿企业或个人凭采矿许可证按有关规定到市工商局、税务局、劳动局、公安局等有关部门,办理营业执照、税务登记、劳务登记、民用爆破器材使用许可证等手续。
第十六条 采矿范围内的土地需要征用的,由市规划国土局负责征用,征地的补偿费由开采矿产资源的企业或个人支付。若征地补偿费由市规划国土局支付的,采矿企业或个人应与市规划国土局签订临时使用土地合同。
第十七条 为落实保护自然环境和防治污染的措施以及矿场停产后复植、回填、复垦等善后工作,采矿企业或个人在领取采矿许可证时,应向市规划国土局缴交五万元以上、十万元以下的保证金。保证金在办理采矿许可证注销手续时退回。但开采期满或因故停办不按规定做好善后工作
,保证金不予退回,专款用于复植、回填、复垦等善后工作。
第十八条 采矿许可证的有效期由市规划国土局确定。采矿年期届满,采矿企业或个人应按规定办理采矿许可证和营业执照的注销手续。期满仍需继续开采的,须在期满前二个月向市规划国土局提出续期申请,经批准后,按本规定第十四条、第十五条规定办理续期手续。
第十九条 矿产资源开发管理实行年审制度。市规划国土局会同劳动、环保和其他有关部门每年对各采矿场的开采范围、采矿量、销售量、安全生产、环境保护等内容进行检查。年审不合格的,由市规划国土局限期整改,拒不整改或整改后仍不合格的可吊销其采矿许可证。
第二十条 采矿企业或个人因故停止矿场开采的,应提前二个月书面通知市规划国土局,按市规划国土局的要求做好矿区的善后工作,并向有关部门办理采矿许可证注销手续。
第二十一条 扩大采矿范围、改变采挖矿种、变更企业名称、更换采矿者时,应向市规划国土局申请,经批准后办理相应的变更登记和换领采矿许可证手续。
第二十二条 遗失采矿许可证者,应声明作废,并申请补发。
第二十三条 采矿许可证不得转让、租赁和抵押。
第二十四条 有下列情形之一者,采矿许可证自行失效,由市规划国土局负责通知有关部门注销相应的证、照:
(一)领取采矿许可证满二年,无正当理由不进行开采生产的;
(二)采矿许可证有效期届满,或期满虽申请续期但未获批准的;
(三)在采矿许可证有效期内,因城市建设需要占用采矿场而停止开采的。

第四章 矿产资源开发管理费
第二十五条 采矿企业或个人在采矿期内,均应缴纳矿产资源开发管理费(以下简称开发管理费)。开发管理费由市规划国土局收取。在河道采砂的,采矿企业或个人应按有关规定向市水务管理部门缴交河道采砂管理费,其他任何部门不得重复收取此项费用。
第二十六条 开发管理费标准区别不同矿种类型,按实际生产矿产品(不含深加工)销售总额的2-3%的比例计收。
具体收费标准见附表。
第二十七条 采矿企业或个人应在每季度第一个月月初的十天内缴清前一季度的开发管理费。
第二十八条 开发管理费按《广东省行政事业性收费财务管理暂行办法》的规定进行管理。

第五章 罚 则
第二十九条 违反本规定,未取得采矿许可证或持失效的采矿许可证擅自采矿的,责令其停止开采、赔偿损失、没收采出的矿产品和违法所得,并可处以2000元以下的罚款。
以上处罚措施可单处或并处。
第三十条 超越批准范围采矿,责令退回其采矿范围内开采,并赔偿损失,没收越界开采的矿产品和违法所得,并可处以2000元以下的罚款;拒不退回其采矿范围内开采,造成矿产资源破坏损失的,吊销采矿许可证。
第三十一条 买卖、出租采矿许可证或将采矿许可证用作抵押的,没收违法所得,吊销采矿许可证,并可处以违法所得20—50%的罚款。
第三十二条 违反本规定,采取破坏性的开采方法开采矿产资源,造成矿产资源严重破坏的,责令恢复原状、赔偿损失、处以2000元以下的罚款,并可吊销采矿许可证。
以上处罚措施可单处或并处。
第三十三条 凡不按时缴纳开发管理费的采矿企业或个人,除应补交外,每超过一个月按应补交款数额的10%缴交滞纳金。
逾期三个月以上仍不缴交的,除按上款规定办理外,处以欠缴金额二至三倍的罚款。情节严重的,吊销采矿许可证。
第三十四条 当事人对行政处罚决定不服的,可在接到处罚通知书之日起十五日内,向执罚机关的上一级机关依法申请复议或者向人民法院起诉;期满不申请复议、不起诉又不履行的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十五条 当事人违反《中华人民共和国矿产资源法》及本规定,其行为构成犯罪的,由司法机关追究其刑事责任。

第六章 附 则
第三十六条 本规定由市规划国土局负责解释。
第三十七条 本规定自公布之日起执行。以前市政府的有关规定与本规定有抵触的,以本规定为准。
矿产资源开发管理费收费标准
--------------------------------------
| 矿类 | 矿 种 | 矿 产 |收 费 标 准|
|----|--------|--------------|-------|
| |贵金属矿产 |金、银、铂等 | |
| |--------|--------------| |
| |稀有金属矿产 |钽、铌、铍、锂等 | 3% |
| 金 |--------|--------------| |
| 属 |稀土金属矿产 |铈、钐、钇、铕、钆等 | |
| 矿 |--------|--------------|-------|
| 产 |黑色金属矿产 |铁、锰、铬、钒等 | |
| |--------|--------------| 2% |
| |有色金属矿产 |铜、钨、铝、镁、钼等 | |
|----|--------|--------------|-------|
| |特种非金属矿产 |金刚石、水晶、冰洲石等 | 3% |
| |--------|--------------|-------|
| |冶金辅助 |菱镁矿、耐火粘土、 | |
| |原料矿产 |硅石、白云岩、石灰岩等 | |
| |--------|--------------| |
| |化工原料 |磷、硫、盐、钾盐 | |
| |非金属矿产 |镁盐、天然碱等 | |
| |--------|--------------| |
| |水泥原料 |石灰岩、泥灰岩、大理岩等 | |
| 非 |--------|--------------| |
| |水泥配料 |粘土、黄土、砂、砂岩等 | |
| |--------|--------------| |
| 金 |玻璃原料 |石英砂岩、石英砂等 | |
| |--------|--------------| |
| |玻璃配料 |白云石岩、石灰岩、萤石等 | 2% |
| 属 |--------|--------------| |
| |陶瓷原料 |高岭土、瓷土、石膏等 | |
| |--------|--------------| |
| 矿 |建筑石料 |花岗石、石灰岩、砂岩等 | |
| |--------|--------------| |
| |建筑用砂、碎石 |河砂、海砂、各类岩石的碎石等| |
| 产 |--------|--------------| |
| |砖瓦粘土 |塑性粘土 | |
| |--------|--------------| |
| |大理岩 |装潢用的饰面材料 | |
| |--------|--------------| |
| |装潢石材 |花岗岩、闪长岩、辉绿岩等 | |
| |--------|--------------| |
| |漆石原料 |玄武岩、粗面岩、角闪石等 | |
|----|--------|--------------|-------|
|燃料矿产| |煤、泥、灰等 | 2% |
|----|--------|--------------|-------|
|地下水 | |矿泉水 | 2% |
|----|--------|--------------|-------|
| |1、表中未列出的其他矿产按以上相应矿类、矿种核定管理收费标准。|
| 说明 |2、收费标准按实际生产矿产品(不含深加工)销售总额计算。 |
--------------------------------------



1994年3月3日
学校与学生之间的法律关系分析

四川精济律师事务所 何宁湘律师

  [前面的话]
  由于我国学校属于国家事业单位或其他事业单位,在我国法律关系主体上,事业单位是一种完全独立的法人,即事业型法人。在法律理论上,事业型法人的享有承担民事权利与义务与企业法人是一样的。但在实践中,由于事业单位与相对应的国家行政机关有着密切的、复杂的人事关系与政策关系,调整事业单位存在的诸多关系主要是依靠政策,其政策载体形式是大多为政府文件,尤其是人事政策文件来实现的,事业单位的这些关系的调整也必然依赖和受到政策的制约。因而,事业型法人在实现、行使民事权利和承担民事义务方面,就存在着与企业法人等其他类型法人的诸多不同与实际困难,这点在我国现行法律体制与人事体制下表现尤为突出。
  学生属于学校的教育资源范畴。长期以来,学生与学校之间是否存在着法律关系非常不明晰,如果说存在着法律,那么学校事业单位与学生之间存在着是一种什么性质的法律关系,无论在行政体制层面上、法律层面上均未有任何界定。而不可否认的是,随着改革开放和市场经济的建立与发展,尤其在我国社会转型期间,学生与学校之间逐步产生并日益突现出的冲突,表明学生与学校之间的关系已在发生变化与转变,这种关系越来越受到社会、教育界、法学界的广泛关注与深入认识。
  教育部新出台的《普通高等学校学生管理规定》于2005年9月1日开始实施。该规定对高等教育法律关系进行了重大调整,但对高校与学生是一种什么性质或类型的法律关系,尤其当学生的权利被学校侵害时,学生是否、又应根据怎样的法律关系去寻求司法救济,仍没有(大概教育部仍无法)作明确规定。早在这之前,最高人民法院在于2003年12月29日出台《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的同时,最高人民法院的官员们明确阐释[1],学校对学生不负有监护责任,即通过间接的形式确认学生与学校之间不存在监护的法律关系,仅此而已。
  对学校与学生(包括学生的法定监护人、委托监护人)之间的关系,尤其是它们之间的民事法律关系的研究与分析,对指导处理学生伤害事故、学生行为事件、学生与学校之间发生争议纠纷、学校侵犯学生合法权益,以及在学生管理过程中发生争议,这是当前不得不引起高度重视与认真研究解决的紧迫课题。本文试对这方面问题进行一个初步分析。

  [前提]
  本文的研究分析是基于:1、学校包括义务教育、职业教育与普通教育三个体系中,实行公立学校行政管理体制的中小学校以及高校;2、我国现行民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法下确立的诉讼体制。

  一、学校现状
  1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》分析了教育体制的主要弊端是,“教育体制在教育事业管理权限的划分上,政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死,使学校缺乏应有的活力;而政府应该加以管理的事情,又没有很好地管理起来”。《决定》明确提出:“高等教育体制改革的关键,就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制,在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权,加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系,使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”。第一次明确提出了“扩大高等学校的办学自主权”。并特别提出了改革高校招生计划和毕业生分配制度的问题。
  1993年《中国教育改革和发展纲要》更明确地提出了改革高教办学体制、管理体制、投资体制等任务。1995年《教育法》颁布实施,明确提出了学校具有八个方面的权利,它们是:(一)按照章程自主管理;(二)组织实施教育教学活动;(三)招收学生或者其他受教育者;(四)对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;(五)对受教育者颁发相应的学业证书;(六)聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分;(七)管理、使用本单位的设施和经费;(八)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉;(九)法律、法规规定的其他权利。《教育法》同时规定学校及其他教育机构具备法人条件的,自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。
  1999年《高等教育法》颁布实施,以《教育法》为基础,结合高等教育实际,确定了高校享有的办学自主权是:(一)根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模,制定招生方案,自主调节系科招生比例。(二)依法自主设置和调整学科、专业。(三)根据教学需要,自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。(四)根据自身条件,自主开展科学研究、技术开发和社会服务。(五)按照国家有关规定,自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。(六)根据实际需要和精简、效能的原则,自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。(七)按照国家有关规定,评聘教师和其他专业技术人员的职务,调整津贴及工资分配。(八)对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作它用。
  我国加入世贸组织和《行政许可法》的颁布实施,为转变政府职能,扩大高校办学自主权形成了前所未有的社会环境。在此形式下,在政府与学校的管理关系中,反映比较突出的有以下问题:学校在对内管理方面已经获得了相应的自主权,但在学校与市场“接口”的办学活动中,政府仍然管得过多、过细。在“内循环”方面已基本自主,但在与市场接口的“外循环”方面,行政干预仍强,而市场机制不足。在招生权方面:学校应拥有自主制定招生计划、决定生源分布,确定收费标准的权利。但招生指标仍由国家统管,其行政管理的方式基本沿袭计划经济体制的模式。在专业设置方面:实际操作中还对学校新专业的开设限定数量。在一定程度上不利于新学科、新专业的及时设置,无法适用社会需求,限制了学校办学新增长点的形成。收费方面:政府统一定价,缺少弹性,不能真实反映不同学校、不同专业间成本与需求的差异,不利于调动学校自主办学的积极性。其次在招生收费方面对数量、地域、比例的限制,虽有利于规范,但在一定程度上限制了教育资源的流通、吸纳及与需求相调适的活力。管、办、评三位一体,政府既是游戏规则的制定者,又当运动员与裁判员。对公办学校而言,政府是举办者、管理者、评估者高度合一。管办不分,政府管理直接伸向学校的具体运转,合理的管理模式应当是政府制定标准,学校依框框办学,政府依框框监控。管评不分,缺乏相对独立完善的教育评价运行系统。标准过于笼统、统一,不尽科学,甚至手续繁琐,形式主义严重,且通过行政手段运动式推行,反而限制了学校的办学特色的形成和创新。政府财政拨款制度计划经济弊端严重,尚未建立公共财政的理念和拨款方式,不利于学校自主创新。缺乏拨款效益的分析评价制度,以及与绩效挂钩的激励机制。“排排坐,吃果果”的计划拨款方式,削足适履,限制了学校的需求发展和新的增长点的培育,限制了自主创新意识。拨款与经费使用设定过于僵化,经费使用栏目设定不尽科学,造成投资效益低下甚至浪费。目前,一方面教育经费严重缺乏,另一方面设备重复购置与闲置的现象大量存在,甚至出现教育机关审批或购办的教育设备高出市场最好产品价格,而质量、技术后3-5年的情形屡见不鲜,同时也滋养不同程度的腐败。学校内部尚未建立独立的法人治理结构和合理的权力制衡机制。缺乏依法自我发展、自我约束的活力与能力。
  在既缺少内部制度约束又缺乏外部竞争约束的情况下,“一抓就死,一放就乱”,学校受利益驱动不顾条件和质量盲目扩张,以分换钱,办学秩序混乱,社会公共利益受损的情况时有发生。学校缺乏自我发展、自我约束的内在动力,“缺权”与“不会用权”、“用不好权”甚至“滥用权利”的情况并存。然而,这种缺陷并非固有,而是现有教育行政体制与文化的结果。学校面临在教育体系中的地位、社会中的地位、法律上的地位等方面的缺失、模糊不清。教育部出台自2002年9月1日起施行的《学生伤害事故处理办法》,试图在这方面有所突破,但由于《学生伤害事故处理办法》在法律体系中仅属于部门规章,存在着与部分现行法律法规冲突、操作性极差、人民法院审判时无适用拘束力等缺陷,其立章原意无法实现。而最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》也仅仅解决了学校对学生不负有民法上的监护责任的问题[1]。
  至此,不论在政策上、行政上还是法律上,学校与学生(包括学生的法定监护人、委托监护人)之间关系的法律性质至今仍未得到回答。

  二、学校与学生之间的法律关系的几种观点
  学校与学生法律关系,是人们行为过程中所产生的一种社会关系,即人们根据法律法规而结成的特定的权利和义务关系。基于我国教育体制与立法现状的固有特点,以及人们对社会各主体的认识和法理的存在与发展,目前有关学校与学生之间的法律关系在学术界存在着不同的观点。
  民事合同观点
  这种观点认为学校与学生之间所确立的教育关系仅仅是一种民事法律关系。学校作为独立的事业型法人,依法享有办学自主权;学生依法享有自主决定报考学校,接受高质量的服务和教育的权利。学校与学生的行为均受符合法律规范的双方各自利益意愿约定的约束,即合同的约束。学生的考入择校、报到注册取得学籍即表明作出接受学校的教育、管理和服务、遵守学校的规章制度、缴费上学的承诺。学校接收学生入学,则表明学校按要约邀请--招生简章上的条件去履行自己的要约,提供相应层次的教育教学服务,使学生圆满完成学业。双方依合同约定享有权利和履行义务。如违反合同,学生不履行遵守校纪校规的义务,则学校可按法律法规规定及合同约定行使权力给学生以处分,学生承担违约责任。反之,学校不履行义务也亦构成违约,学生可使用请求权、申诉权甚至诉讼权来维护自己的正当权益。学校与学生之间实际上存在的是一种特殊形式的教育消费民事合同关系,即通过报考录取入学形式的民事法律关系,在民事法律关系中,学校与学生的法律地位平等,各自相互行使和承担民事权利与民事责任。
  学校作为事业型法人对外享有民事权利,但对内、对学生必然要通过一定的方式来建立起民事法律关系。大多数学生报考与录取入学是在国家通过行政手段调控的教育体制下得以保证和实现的,而不是通过纯市场行为来实现的。学生属于学校因政府调控而获得教育资源,学生并不是纯商业性教育消费的主体。因此,学生报考与录取入学方式并非是学生与学校之间的民事行为。随着国家调整了“教育产业”的构想,摒弃了学生上学系“教育消费”的指导观念,这种学术观点已不被社会接受。
  行政法律观点
  这种观点将学校与学生之间的法律关系界定为行政法律关系,这种法律关系在职业学校与高校表现较为明显,认为被授权的学校的行政法律地位体现在两个方面:一是学校作为行政主体行使法律法规所授职权,具有与教育行政机关相同的行政主体地位。二是学校以自己的名义行使法律法规所授职权,并就自身行使职权的行为对外承担法律责任。持相同观点的学者认为,行政法律关系有利于学生受教育权的保护,当学校与学生发生纠纷时,在一定条件下学生可以按照行政诉讼的方式来保障自己的受教育权,而行政诉讼中的诉讼原则、证据原则等,都可以为事实上处于弱者地位的学生提供更有效的保护。
  持这一观点的学者,实质上是使用推论而得出的学说。这里暂不定论其方法以及结论是否正确。需要指出的是,我国法律属于成文法,即大陆法系国家。这一法律体系的特点是,具有法律约束力就必须要有法律的明文规定,那怕你是通过对法律条文的理解阐述、解释或推论都有可能被适用,但没有法律明文规定,则推论不能创制,更不能被适用。另一方面,我国诉讼法法律条文大多都属于限制性极强的条款,如行政诉讼的被告只能是行政机关,而不能是事业单位,其行政诉讼的受案范围只能是行政机关的具体行政行为,而不能是抽象行为。而依据我国现行行政诉讼法,学校不符合行政诉讼被告适格主体的要求,学校行为的也不是行政法、行政诉讼中法定的行政行为,准确讲,学校与学生之间不存在着行政法律意义上的行政法律关系。
  双重法律观点
  有学者通过对学校学生管理过程中的关系进行综合分析,认为学校与学生之间的法律关系是一种双重关系,即部分为民事法律关系,部分为行政法律关系[2]。民事法律关系如前面所述,而行政法律关系是因为学校基于法律授权而行使一定职权,在处理行政事务中与学生发生行政法律关系。但这些行政法律关系不能全部纳入司法审查的范围,否则将会妨碍学校正常的工作秩序,降低学校的权威,在这一行政法律关系中,只能部分排斥司法审查,部分通过司法途径获得救济。
  双重法律观点是基于民事合同关系与行政法律关系两点观点的综合,即不完全赞同前面两种观点,也不完全排斥前面观点。这样一来,就不可避免的将前面两种观点的优劣一并带入到自己的观点中。即哪些学校行为属于民事合同关系,哪些行为属于行政法律关系,哪些行为可纳入司法审查的范围,那些行为将被司法审查排斥,几乎无法界定,也无法罗列,更不具有实际意义与操作上的可行性。虽然如此,我们也不可否认的看到,双重法律观点表述比较符合我国现行教育体制、教育行政管理体制与诉讼法律体制下的学校与学生关系的表象,这是双重法律关系观点的产生基础,故这种观点并未从根本上深入分析学校与学生的关系之间的性质、特征,而是对一些关系的表现进行综合得出所谓双重关系。
  特别权力关系的观点
  学校,特别是高校与学生的法律关系性质,长期以来占主导地位的是大陆法系公法学说中的特别权力关系理论。这种在理论支配下,学校与学生之间的关系是一种严重不平等关系,主要表现在:一是学生承担各种义务的不确定性。学校往往出于主观的评价,在实现教育目的之内,可以为学生设定各种义务。二是学校可以以内部规则的方式限制学生的基本权利。对这种限制学生只能承受,不能或者很难获得司法救济。这样的结果,无疑强调了学校的自主权,避免外部过多地干预办学自主权和学术自由,但不符合社会取向所希望的行政法治原则,必然给本已处于弱势地位的学生带来更大的不公。而从管理行为学角度上看,目前在校学生行为来分析,学生也未必随时随地、绝对地处于弱势地位,目前社会上反映出的诸多案例,已表明学生行为的异乎寻常地超出了学校管理权相对人弱势地位的范畴,已给学校管理、教育带来了巨大挑战与困扰。
  然而,随着依法行政观念的发展,特别权力关系理论,即学校为公务法人的理论观点受到多方面质疑。且其观点本身也存在着,诸如要将特别权力关系中双方所有的争议,包括学生可否对学校的成绩评定、宿舍等管理等方面争议纠纷提起诉讼并纳入司法审查的范围,在法律上确实很难以实现,且也存在非常复杂的实际困难;学校与学生之间也确实存在着管理与被管理的关系等等。因此,行政法学界又提出了几种学说,其中较有影响的,是把特别权力关系区分为基础性关系和管理性关系。提出了对涉及到基础性关系的决定,如入学、学校毕业分配、参加考试、博士学位授予、退学或开除、留级、拒发毕业证书等,均认为是国家行政法规定的法定事项,应列入可诉性行为。对于一般的管理关系,如学术研究、成绩评定、着装发型礼仪等方面的规定、宿舍管理规定等,均认为属于学校内部管理权,则不列入司法审查范围的观点。

  三、我国学校与学生法律关系的定位
  目前在学校作为法律关系主体性质的定位方面,在不少的学者的学术著作中,倾向于将学校(尤其是高校)定位于公务法人[3],他们的主要理论依据是借鉴大陆法系的“公益机构理论”。这一观点理论人认为:公务法人是近代行政管理的一种新技术,是行政组织在新的历史条件下的一种扩张形态,其具有的特点为:1、公务法人是依照公法设立的法人,具有法人资格,是公法人的一种。所谓公法人,是因涉及公共利益的法律而建立的,能够作为公权力主体行使权力并承担义务的组织,它是为了公共利益而存在的主体。2、公务法人是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构,与作为机关法人的行政机关不同,它担负特定的行政职能,服务于特定的行政目的,因而是有别于行政机关的事业单位组织。3、公务法人享有一定公共权力,具有独立的管理机构及法律资格,能够独立承担法律责任。因此,它又不同于行政机关的内部单位和内设机构,也不同于行政机关委托的组织、个人,而是可以以自己名义独立行使某种权力、承担相应法律责任的组织体。4、公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系,既包括民事法律关系,也包括特殊的行政法律关系,而后者集中体现了公务法人与其他类型法人的根本区别。目前,我国的公立学校,尤其高校都是以公共利益为运行宗旨,拥有一定“行政职权”的组织。学校作出的许多决定是强制性的,有确定力和执行力。因此学者们呼吁,为了保证学校的功能和职权得到很好的实现和执行,能给公务法人相对人的学生相应的司法救济权,应尽快确立学校的公务法人地位。
  其二,学者们认为,对于这一体系中的特殊权力的实现,应当区成为重要性事务和非重要性事务。凡涉及到学生基本权利和法律身份的重要事务,可提起行政诉讼,请求司法救济。凡学校从事的普通内部管理事务是非重要性事务,学生不能提起诉讼,法院也不应予以支持。这种设计也是可以的,但它取决于我国法律体制,成文法本身存在着立法困难,这种观点的立法也必然导致法律条文的细繁,可行性较差。另外,被很多学者忽视的情形是,学生与学校之间对基本权利和法律身份的争议非常少,而恰恰被这些学者们称之为“非重要性事务”的争议却几乎每天都可能在发生,这种现实与学术观点形成严重背离的事实,令这些学者们非常尴尬。同时由于学校必竟不是行政机关,虽然学者们认为学校管理权的行使具有行政法意义上的行政行为性质,但它仍不能成为行政具体行为,也不是替代行政机关行使的行政行为,因此不论学校的行使了何种行为,也不能提起行政诉讼,即使某些人民法院受理了学生提起的行政诉讼个案,从程序法适用上讲是不符合现行行政诉讼法的。

  四、学校与学生之间法律关系的认定
  不论前面所述的几种学术观点有何种理论根据,有何正确性与合理性,能够在实际中操作,能够实现司法救济是唯一衡量标准,即能够启动司法审判程序才是最重要的、最实际的,也就最需要重视与关注的要素。
  确定民事法律关系
  在学生安全方面,我们观察到教育部《学生伤害事故处理办法》有如下“
  学生伤害事故的责任,应当根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系依法确定。
  因学校、学生或者其他相关当事人的过错造成的学生伤害事故,相关当事人应当根据其行为过错程度的比例及其与损害后果之间的因果关系承担相应的责任。当事人的行为是损害后果发生的主要原因,应当承担主要责任;当事人的行为是损害后果发生的非主要原因,承担相应的责任。
  学校应当对在校学生进行必要的安全教育和自护自救教育;应当按照规定,建立健全安全制度,采取相应的管理措施,预防和消除教育教学环境中存在的安全隐患;当发生伤害事故时,应当及时采取措施救助受伤害学生。
  学校对学生进行安全教育、管理和保护,应当针对学生年龄、认知能力和法律行为能力的不同,采用相应的内容和预防措施。”
的规定[4],学校对学生负有的责任教育、管理、保护和告知责任。而承担责任的归责原则是民事过错责任。
  如前所述,《学生伤害事故处理办法》在法律适用拘束力方面存在着瑕疵,它未必就不能启动司法审判程序,对于这点可以通过观察劳动争议解决的司法程序启动来思考。企业与劳动者之间发生劳动争议,首先要向仲裁机构提起劳动争议仲裁,这是劳动争议诉讼的前置程序,当事人一方或双方对仲裁裁决不服的,方可在法定期间内提起民事诉讼。《劳动法》与《教育法》一样同属于行政法范畴的基本法,不同的是《劳动法》规定劳动争议的仲裁与诉讼。而实行了近两年的国家事业单位人事争议纠纷处理,在没有基本法的情形下,以最高人民法院出台司法解释的方式[5],采用了依照劳动争议申诉仲裁与诉讼的模式,来启动民事诉讼司法程序。由此可见,除法律有规定的客观因素外,劳动争议与人事争议的解决,是由企业与劳动者之间的劳动关系或事业单位与其工作人员之间的人事关系申诉,经过“特殊仲裁”前置程序后,作为对“特殊仲裁”司法救济手段而转入了民事法律关系,进而启动了民事诉讼程序。而这此两类争议的解决方式,在表象与实质上并非一定反映当事人之间原本存在着的民事法律关系。