福建省人大常委会


福建省土地管理实施办法（第四次修正）
福建省人大常委会


（1987年2月19日福建省第六届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 根据1989年9月15日福建省第七届人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈福建省土地管理实施办法〉的决定》第一次修正 根据1992年8月29日福建省第七届人民
代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈福建省土地管理实施办法〉的决定》第二次修正 根据1994年9月16日福建省第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《福建省人民代表大会常务委员会关于修改〈福建省土地管理实施办法〉第十四条的决定》进行第三次
修正 根据1997年10月25日福建省第八届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过的《福建省人民代表大会常务委员会关于地方性法规修订的决定》进行第四次修正 2000年1月1日起施行的《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》将本文废止）

第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第56条的规定，制定本办法。
第二条 各级人民政府必须维护土地的社会主义公有制，必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止任何单位和个人侵占、买卖或以其他形式非法转让土地，制止乱占耕地和滥用土地的行为。
国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法另行规定。
我省依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法另行规定。
第三条 省、市、县级人民政府土地管理局主管本行政区域内土地的统一管理工作，负责《土地管理法》和本实施办法的组织实施和检查监督。
乡级人民政府负责本行政区域内土地的管理工作。乡（镇）人民政府设置土地管理所或由县级人民政府委派土地管理员，负责本乡（镇）土地管理的具体工作。
第四条 依法使用国有土地的单位或个人，只有按原确定用途的土地使用权，没有土地所有权。改变国有土地使用权，或将农业用地改为非农业用地，须经县级以上人民政府批准，由同级土地管理部门办理变更登记手续，更换证书。
国营农、林、牧、渔场使用的土地的面积及其界线，任何单位和个人不得变更，但依法划拨的除外。
第五条 承包经营集体所有的土地，以及使用宅基地、自留地、自留山的，只能按原确定用途使用，不得擅自毁田打坯、建房、造坟、开矿或改作他用。
改变集体所有土地的所有权，或将农业用地改为非农业用地，须经县级以上人民政府批准，由市、县级土地管理部门办理变更登记手续，更换证书。
第六条 对执行《土地管理法》和本办法有显著成绩的单位或个人，由县级以上人民政府给予奖励。

第二章 土地的利用和保护
第七条 县级以上土地管理部门建立土地调查、统计、登记和发证制度，会同同级有关部门，对辖区内的土地进行调查统计和土地利用的动态监测，并报上一级土地管理部门。
第八条 县级以上人民政府应组织有关部门编制土地利用总体规划，报上一级人民政府批准执行。未经原批准机关同意，不得擅自修改。
第九条 市、县级土地管理部门会同计划、规划部门编制建设用地年度计划和中长期计划，逐级上报，由省土地管理局会同有关部门综合平衡，编制全省建设用地的计划控制指标，经省人民政府批准后下达执行。年度计划控制指标不得突破，节余的可跨年度使用。
第十条 开发国有荒山、荒地、水面、滩涂，用于农、林、牧、渔业生产的，由开发单位或个人向市、县土地管理部门提出申请，经土地管理部门会同有关部门审查，报市、县人民政府批准后，由开发单位或个人使用。
严禁荒芜耕地，对具备种植条件而被人为抛荒的耕地，由土地管理部门按规定收取抛荒费。并限期垦复，连续荒芜两年的由土地所有权单位收回使用权。
第十一条 占用耕地建房或者从事其他非农业建设使用耕地的单位或个人，必须缴纳耕地占用税。耕地占用税专用于垦复耕地、改造低产耕地工程和农田水土保持工程，不得挪作他用。

第三章 国家建设用地
第十二条 国家建设征用土地必须按下列程序办理：
（一）申请征地。按照国家规定列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，并列入当年建设用地计划控制指标的，建设单位方可向建设项目所在地的市、县土地管理部门申请征地。
（二）核实征地资料。由土地管理部门组织用地单位、被征地单位以及统计、粮食、公安、劳动等部门，根据统计年报，对拟征地面积、权属、类别以及征地前三年平均每亩年产量、被征地单位平均每人占有耕地的数量等征地资料进行核实。
（三）确定补偿费用和安置方案。由土地管理部门召集用地单位、被征地单位及有关部门依照本办法规定，确定补偿费用和安置方案，签订征地协议。未经土地管理部门确认的征地协议一律无效。
（四）审批征地。市、县土地管理部门对用地单位报送的征地文件进行审核后，按本办法规定的审批权限报批。
（五）划拨土地。征地文件经批准后，由市、县土地管理部门向被征地单位发出征地通知书，限期划拨土地，建设用地单位领取“建设用地许可证”后，方可用地。
（六）登记发证。建设工程竣工，建设用地单位应向土地管理部门申请核查建设用地，经土地管理部门核查，确认土地使用权后，办理登记手续，颁发土地使用证。
国家建设征用土地的单位应报送的文件为：
（一）经批准的建设项目设计任务书或有权机关批准的文件；
（二）经审查批准的建设项目初步设计文件和总平面布置图；
（三）经批准的国家固定资产年度投资计划及资金安排证明文件；
（四）市、县土地管理部门签章的征地地形图，建设项目在城市规划区范围内，还应有城市规划管理部门同意的文件；
（五）征地协议及征地有关报表；
（六）有关法律、法规规定和土地管理部门认为必须报送的其他文件。
第十三条 建设项目征地经批准后，被征地单位应服从国家需要，按期交出土地，用地单位和被征地单位应履行生效的征地协议，双方不得以任何理由阻挠或抗拒执行。
第十四条 国家建设项目征用土地审批权限：
（一）征用耕地（包括菜地、鱼塘，下同）三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准，报省、市（地）土地管理局备案；
（二）征用耕地二百亩以下，其他土地一千亩以下的，由省辖市人民政府或地区行政公署批准，并报省土地管理局备案；
福州、厦门、漳州、泉州、莆田市范围内，征用耕地三百亩以下，其他土地一千五百亩以下的，由所在市人民政府批准，并报省土地管理局备案。
（三）征用耕地一千亩以下，其他土地二千亩以下的，由省人民政府批准；
（四）厦门经济特区范围内，征用耕地一千亩以下，其他土地二千亩以下的，由厦门市人民政府批准，并报省土地管理局备案。
各级人民政府批准各类土地总和，每宗不得超过前款规定的＇其他土地＇的最高限额。
本条规定的土地审批权限，各级人民政府不得委托或授权其下级人民政府行使。
1994年9月16日福建省第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的修改决定将本条第一款第二项修改为：“（二）征用耕地三十亩以下，其他土地三百亩以下的，由市人民政府或地区行政公署批准，报省土地管理局备案；”
增加一款作为第十四条第三款：“本条规定的土地审批权限，各级人民政府不得委托或授权其下级人民政府行使。”
第十五条 国家建设征用土地，由用地单位按下列标准支付补偿费：
（一）土地补偿费
（1）征用耕地，按该耕地被征用前三年平均年产值的五倍补偿；征用市、县规划区以内的耕地，按该耕地被征用前三年平均年产值的六倍补偿；
（2）征用荒芜二年以下的耕地，按同类耕地前三年平均每亩年产值的二倍补偿；征用荒芜二年以上的耕地，按同类耕地前三年平均每亩年产值的50％补偿；
（3）征用荒地、杂地，按当地种植水稻的耕地补偿费标准的10％补偿；
（4）征用果木地，未产果的按工本费一至二倍补偿；已产果的应根据果树的生产周期和树势的盛衰，按征地前四年平均每亩年产值的三至七倍补偿；
（5）征用林地，按当地耕地补偿费标准的20％至30％补偿；
（6）征用有养殖生产的水面、滩涂或盐田，按被征用前三年平均年产值的二倍补偿。
（二）林木补偿费
（1）幼林按当地林业部门核定的造林工本费的一至二倍补偿；
（2）中龄林按成林亩材积产值的20％至40％补偿；
（3）成林按砍伐和运输费用（运至就近公路、河边）的80％补偿；
（4）竹林按皆伐的产值的二倍补偿；
（5）经济林按征用前四年平均每亩年产值的三至七倍补偿；
（6）所征林地上砍伐的竹木归原经营者所有，如用地单位需要保留竹木者，应另行折价补偿。
（三）青苗及地上附着物按其实际损失补偿，开始协商征地后抢种的作物、抢建的附着物不予补偿。
第十六条 国家建设征用土地，用地单位应支付安置补助费。
（一）每一个需要安置的农业人口的补助标准为：
征用耕地的，按被征用前三年平均每亩年产值的二倍补助；征用市、县规划区以内耕地的，按被征用前三年平均每亩年产值的三倍补助；征用非耕地和荒芜二年以上的耕地，不予补助。
（二）征用果园、经济林地的，每亩安置补助费按被征用前四年平均年产值的一至四倍补偿。
（三）征用有养殖生产的水面、滩涂，每亩安置补助费按被征用前三年平均年产值的一至二倍补偿。
第十七条 依照本办法支付的土地补偿费和安置补助费尚不能使需要安置的农业人口保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以适当增加安置补助费。但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征用前三年平均每亩年产值的二十倍。
第十八条 平均每亩年产值计算方法为：征用前三年（果树、经济林按前四年）的平均每亩年产量乘以国家规定的价格。国家没有规定价格的，按当地物价管理部门公布或认可的市场价格计算。
第十九条 使用国有农、林、牧、果、茶、渔场的土地，由县级以上人民政府组织建设用地单位和被用地单位妥善安置工人的生产和生活。
使用国营农、林、牧、果、茶、渔场中属于集体所有制性质的土地，按征地规定办理。
第二十条 国家建设征用市、县城市规划区内连续生产三年以上的菜地、鱼塘，用地单位除缴纳耕地占用税外，还应缴纳新菜地、鱼塘开发建设基金，专用于开发建设新菜地、鱼塘，不得挪作他用，具体办法由省人民政府另定。
第二十一条 因国家建设征地造成的多余劳动力和群众生活的安置：
（一）多余劳动力由县级以上人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和兴办乡（镇）村企业等途径加以安置。
（二）县级以上市城市规划区内，被征地单位征地前人均占有耕地面积在三分以下的，部分农业人口可以就地转为非农业人口。就地转为非农业人口数，按被征用耕地面积除以征地前被征地单位人均占有耕地面积计算。以上农业人口就地转为非农业人口的审批权限，按本办法规定的征
用土地审批权限，由批准征地的机关同时审批，征用耕地每亩就地转为非农业人口数不得超过五人。
（三）县级以上市城市规划区内，被征地单位征地前人均占有耕地面积在三分以上的，如征地后人均占有耕地面积在三分以下的，按保持人均占有耕地面积三分的标准，其超过部分的农业人口，可以就地转为非农业人口。
（四）被征地单位的土地被全部征用的，经省人民政府审查批准，原有的农业人口可以就地转为非农业人口，被征地单位的土地虽未被全部征用，属于省重点建设项目以及用地集中，征地数量大的，征地后群众生产、生活安置确有困难的，经省人民政府审查批准，原有的农业人口可以
部分就地转为非农业人口。
（五）符合本条第（二）、（四）项规定就地转为非农业人口的，按本条第（一）项规定安置确有困难的，市、县人民政府要负责按照每征用一亩耕地招收一名符合招工条件的多余劳动力为集体所有制工人或全民所有制合同制工人。建设用地单位有劳动指标的，应优先安排招工；确有
困难的，建设用地单位要协助落实接收单位，并将相应的安置补助费转拨给接收多余劳动力的单位，被招工人员要服从市、县人民政府的统一安置。所需劳动指标，由劳动部门统筹安排。
被征地面积和人口的计算，以该农业集体经济组织为单位。
第二十二条 结合旧城改造的建设项目，参照本办法第十二条规定办理。需要拆迁房屋的，由市、县人民政府土地管理部门组织有关部门负责安置。用地单位应按规定支付房屋补偿费和搬迁安置费用。房屋拆迁办法及补偿标准，由市人民政府和地区行署制定。
第二十三条 负有农业税和粮油定购任务的耕地被征用后，其农业税和粮油定购任务，属省、市（地）、县（市）的建设项目，分别由省、市（地）、县（市）承担。
因征地造成被征地单位群众口粮不足，需要国家供应返销粮和省、市（地）、县（市）人民政府承担的粮油定购任务以及转为非农业人口需要供应商品粮的，由建设用地单位一次性付给五年的粮食平议价差（平议价差指粮食比例价格与当地粮食部门确定的议购价格之间的差价），交省
、市（地）、县（市）粮食部门包干使用。五年之后，分别由省、市（地）、县（市）人民政府调剂解决。
第二十四条 工程建设施工临时用地，应在征地的范围内安排。国家大、中型建设项目确实需要另行增加施工临时用地的，应由建设单位持设计部门提出的施工临时用地总平面图、期限及复耕措施，向所在地土地管理部门提出申请，在城市规划区范围内，应征得规划管理部门的同意，
按本实施办法第十四条规定的权限报批后，用地单位应同提供土地的单位签定临时用地协议。施工临时用地的补偿单价按当地物价部门公布或认定的市场价格计算，逐年补偿。
在施工临时用地上不得修建永久性建筑物，使用期满后，建设用地单位应当及时归还并负责恢复土地的生产条件，确实不能复耕的土地，建设单位应办理征地手续，土地划归所在市、县人民政府管理。因施工影响，造成征地界外损失的，建设用地单位应及时组织清点，按实际损失补偿
。
采矿、取土、架设地上线路，铺设地下管线，建设其他地下工程，进行测量、地质勘探等需要临时使用土地，按照施工临时用地办理。

第四章 乡（镇）村建设用地
第二十五条 乡（镇）村建设应按照合理布局、节约用地的原则制定规划，统筹安排农村居民住宅建设、乡（镇）村企业建设、公共设施及公益事业建设、绿化等用地。乡（镇）村建设规划应报县级人民政府批准后执行。城市规划区内的乡（镇）村建设规划，由市人民政府批准后执行
。
第二十六条 乡（镇）村企业建设、公共设施及公益事业建设用地，由乡（镇）人民政府审查，按本实施办法第十四条规定办理。
乡（镇）村建设临时用地参照本法第二十四条和第三十一条的规定办理。
第二十七条 乡（镇）村企事业停止经营活动的，应将所使用的土地退还原土地所有权单位，须改变土地用途的，应重新办理用地手续。
第二十八条 农村居民建住宅用地，必须符合乡（镇）村建设规划，由本人提出申请，村民委员会同意，经乡（镇）土地管理员按有关规定审核后，报乡（镇）人民政府批准；使用耕地的，由乡（镇）人民政府审核同意后，报县级人民政府批准。
城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体土地的，由本人向居民委员会提出申请，经镇人民政府或街道办事处审核后，报县级人民政府批准。
第二十九条 乡（镇）村居民建住宅，可以利用原有宅基地、空闲地、荒坡地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。城市郊区，人多地少区，城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体土地的，应严格控制。
农村居民建住宅用地面积的限额为：每人要少于二十平方米，六口以上每户也要少于一百二十平方米。利用荒坡地的，可以适当放宽，但每户不得超过三十平方米。
城市郊区、人多地少地区和城镇非农业户口居民建住宅使用集体所有土地的用地面积限额为：每人要少于十五平方米，四口以上每户也要少于六十平方米。
建住宅用地具体标准由县级人民政府根据当地实际情况制订，经市级人民政府批准，报省土地管理局备案。
上述居民建住宅用地面积包括旧宅基地在内。
户住宅用地面积已达到当地限额或出租、出卖住房后再申请宅基地的，不予批准。
第三十条 香港、澳门、台湾同胞和华侨建住宅使用集体所有土地的，可以按照当地标准增加20％；超过以上标准的，报县级以上人民政府批准。
第三十一条 乡（镇）村建设和居民建住宅使用集体土地的，国家不予减免农业税和粮油定购任务，但所使用的集体土地如已缴纳耕地占用税的，其农业税予以核减。
乡（镇）村建设的用地单位应与被用地单位签订用地协议，参照本办法第十五条、第十六条的规定支付土地补偿费和安置补助费，并妥善安置被用地单位农民的生产和生活。农业税和粮油定购任务由用地单位承担，公益事业项目分别由所属的乡（镇）村承担。
第三十二条 乡（镇）村建设和居民建住宅用地批准后，未经原批准机关同意超过一年未使用土地的，由县级以上土地管理局注销其土地使用证，并将土地交还原所有权单位。
第三十三条 严禁占用耕地兴建砖瓦厂。在耕地上取土的，应订出有效的恢复耕作措施，并报县级土地管理局批准。

第五章 法律责任
第三十四条 上级单位或者其他单位非法占用被征地单位的补偿费和安置补助费的，责令退赔，并可按非法占用补偿费和安置补助费总额的10％至20％处以罚款。
违反法律规定，在耕地上取土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，并按每平方米5元至10元处以罚款。
第三十五条 以化整为零的手段骗取批准的，按非法占用土地论处，并可以按所占土地面积处以每平方米15元以下的罚款。
第三十六条 被用地一方违反本办法第十三条规定，不按期交出土地的，县级以上土地管理局应责令其限期交出土地并处以所征土地年产值100％的罚款，造成经济损失的，被用地一方应赔偿损失。
第三十七条 在办理农业户口转为非农业户口或招收工人中，弄虚作假，骗取批准的，取消已转的非农业户口或退回已招收的工人，对直接责任者处以100元至500元的罚款；国家工作人员参与弄虚作假的，由其所在单位或上级机关给予行政处分，并处以100元至300元的罚
款。
第三十八条 对违反《土地管理法》和本办法的行政处罚由县级以上土地管理局决定；对农村居民非法占地建住宅的行政处罚可以由乡（镇）人民政府决定。
第三十九条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
受到限期拆除新建建筑物和其他设施的处罚的单位和个人，必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。
第四十条 各级土地管理工作人员在办理和审批土地过程中，利用职权敲诈勒索、贪污、受贿的，追回非法所得，给予行政处分，并处以100元至500元的罚款；构成犯罪的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任。

第六章 附 则
第四十一条 中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的管理办法另行规定。
第四十二条 华侨捐赠公益事业建设用地管理办法由省人民政府另行制定。
第四十三条 本办法的应用解释权属省土地管理局。
第四十四条 本办法自公布之日起施行。1984年9月29日省第六届人民代表大会常务委员会第九次会议批准的《福建省贯彻执行〈国家建设征用土地条例〉实施办法》和1982年3月30日福建省人民政府颁布的《关于农村建房用地管理的暂行规定》同时废止。


（1997年10月25日福建省第八届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过）


十七、《福建省土地管理实施办法》
1、第三十四条修改为：“上级单位或者其他单位非法占用被征地单位的补偿费和安置补助费的，责令退赔，并可按非法占用补偿费和安置补助费总额的10％至20％处以罚款。
违反法律规定，在耕地上取土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，并按每平方米5元至10元处以罚款。”
2、第三十五条修改为：“以化整为零的手段骗取批准的，按非法占用土地论处，并可以按所占土地面积处以每平方米15元以下的罚款。”



1987年2月19日
权力阶层贪污越轨行为的社会成因探析

王硕;郭春枝（助）


摘要：现代社会孕育着稳定与进步的同时，也滋生着动乱与某些后退的因素。处于转型期的中国，权利阶层的贪污腐败行为屡禁不止，几乎每天的报纸、网络都有关于某某官员被双轨或涉嫌贪污受贿的负面报道，这种行为已成为社会的一大公害，严重影响着社会的公正与进步。因此，有效防止权力阶层的腐败越轨行为的发生，在现阶段变得尤为重要。本文拟通过运用越轨行为的相关理论，深入剖析当前权力阶层贪污腐败行为的成因，从而提出切实可行的应对策略。

关键字：越轨行为；权力阶层；贪污腐败


　　2008年7月9日，记者从广东司法界人士处得到证实，广东高级法院执行局原局长杨贤才因牵涉全国最大的烂尾楼之———中诚广场执行拍卖案已经被河北省一检察院批捕。随后不久又传出最高人民法院副院长黄松有因涉嫌经济问题，于本月15日上午在北京被中央纪律检查委员会“双规”并已经得到了司法界人士的证实。
　　看到这些，不免让人心寒。作为司法权的掌陀人尚且为了一己私利而置国家公权力、法律道德于不顾，那如何建立民众对司法的公信力？司法的权威性、公正性又如何维护？法治建设又如何有效进行下去？为什么反腐倡廉进行了这多年，腐败行为却愈演愈烈？造成这种行为所赖以生存的社会成因又是什么呢？本文拟通过运用越轨行为的相关理论，深入剖析当前权力阶层贪污腐败行为的成因，从而提出切实可行的应对策略。

一、越轨理论简述

　　越轨行为又称为异常行为、违规行为、偏离行为。它是指在一定的文化背景下发生的一切违反社会规范的行为，具有多样性、复杂性。
　　根据划分的标准不同，可将越轨行为分为多种。首先，根据越轨行为主体的不同，越轨行为分为个体越轨行为与群体越轨行为。个体越轨行为是指单个社会成员所实施的违反社会规范的行为，而群体越轨行为是指若干个社会成员结合起来所实施的越轨行为。其次，根据行为违反的社会性质的不同，分为违俗、违纪、违德以及违法越轨行为。前三种越轨行为由于是违反的风俗习惯、道德纪律，对社会的危害不大，故对该三种越轨行为大都采取舆论、行政的手段予以导向。而违法越轨行为由于违反的是国家制定或认可的法律，具有较大的社会危害性，故对此种越轨行为通过追究法律责任予以处罚。再者，根据越轨者越轨的心态不同，分为非遵从越轨与违规越轨。非遵从越轨是指有意违反自认为是错误的社会规范的行为，其心态是希望自己的违规行为引起社会的注意，其行为目的是力图改变他认为缺乏正当性的规范，并以一种更道德的行为规范代之，基于良知的公民的服从。而违规越轨是指违反自认为具有正当性、合法性的规则，其心态是设法掩盖事实，使其违法行为不被发现。 此外，根据越轨行为应承担的社会责任的不同，分为免责越轨和有责越轨。对于因为身体或精神上的原因或障碍，某些社会成员不能遵守某些行为，故社会免除其社会责任及其后果。对于应具有能力遵守社会规范，但却违反社会规范的越轨者应对其行为承担社会责任。最后，根据越轨行为造成的社会后果，又可以划分为积极的、消极的和中性的越轨行为。
　　一个社会体系之所以能够维持一定的秩序，主要原因是社会规范的存在，而越轨则是对这种社会规范的偏离和冲击，结果导致社会秩序的混乱，进而危害了社会体系。即使如此，也不能武断地认为越轨行为百害而无一利。如功能主义所主张的越轨行为都有正反两方面的功能。其反功能表现为降低了社会效率和整合性；其正功能表现为积极的越轨能促进、推动社会发展，有利于社会变革。即使是某些消极的越轨，也能使原先模糊的社会规则明朗化，使社会价值获得再认识的机会。同时，越轨行为可以为社会团体起到预警的作用，使社会团体关注某个问题，进而设法解决某些问题，避免发展到不可挽回的地位。因此，我们要全面认识越轨行为的功与过，利与弊。

二、权力阶层贪污腐败行为的越轨法社会学分析

　　权力阶层贪污腐败行为是一种危害深广的丑恶现象，其产生于个人对权力的滥用和社会对权力的失控，其实质是公共权力的非公共运用，即政府官员运用人民群众授予的权力谋取个人私利，它的存在有着深层次的社会原因。
　　失范理论认为当人的行为、欲望缺乏有效的限制时，就会产生失范，即规范和价值相对脆弱的一种社会状况，它主要包含三个因素—— “文化规定的目标”、“达到目标的可行的方式”以及作出相应行动的集团成员在社会结构中所具备的资格。当这三要素之间发生急剧分裂时所带来的“文化结构的崩溃”就是失范的现象，在这种社会状况下，越轨就可能产生。墨登认为越轨行为是社会结构解体，社会系统不平衡的结果，是社会文化和社会结构极度紧张的产物，而权力阶层贪污腐败越轨行为是验证该理论合理的典型案例之一。下面笔者结合越轨理论剖析当前权力阶层贪污腐败的社会原因。

（一）社会普遍文化规定的目标发生变革

　　建国以来的很长一段时间，我国都实行计划经济体制，非功利化的价值观是该阶段的基本特征，该价值取向体现了社会利益、国家利益、集体利益绝对高于个人利益的主导性价值观念。同时，计划经济体制时期实行的实质上是一种强调上下之间的依附性乃至某种依赖性、在传统的血缘家庭基础上形成的伦理性政治体制。在这种文化目标下，做官无疑成了令人羡慕的成功者，因为从社会舆论宣传来看，只有达到社会目标的人才可以成为官员。然而，随着改革开放的深入，市场经济体制的实施，传统的上下之间的依赖性、依附性逐渐被打破，取而代之的是人与人之间的平等竞争关系。同时，传统的非功利化价值观也逐步向功利主义价值观念转变，社会普遍文化目标向物质转移，个人获得物质财富的多少成为衡量一个人成功的关键标准，因为市场竞争的过程就是财富的聚集和丧失的过程，获得竞争成功的人其战利品就是通过竞争得来的财富。所以，现阶段社会普遍的文化目标已由过去的权力向物质转移，文化目标发生了变革。

（二）达到文化目标的方式的变化

　　一般来说，政府官员的唯一经济来源是工资。1985年国家将登记工资制改为职务工资制为主的结构工资制。官员工资的多少，按照职务的高低来确定。同时，对于各种形式的补贴也严格按照职务级别的高低来划分。计划经济时期，官员的基本工资加上各种形式的补贴以及各种待遇等隐性收入在当时整个社会阶层处于较高水平，即权力阶层在物质层面处于较高的社会地位。随着市场经济的发展，市民阶层的物质水平不断提高，一部分拥有财富的市民涌入了社会的上流阶层，而与之同处于上流阶层的政府官员，由于其收入主要依赖国家财政收入的支出，尽管我国财政收入的总量随着国民经济的发展在逐年提高，但在国民收入中的比例逐渐下降，国家财政收入长期处于捉襟见肘的困境，这必然使得官员的收入处于较低水平停滞不前，与整个国民经济的发展显得有些格格不入。

（三）文化结构的崩溃

　　正是由于计划经济时期，社会普遍倡导、崇尚非功利主义的价值观以及上下依赖的伦理政治体制，使得权力结构成为当时社会活动的主线，人们在这种权力结构中的位置也成为决定其地位高低的主要因素，而工资作为绝大多数就业者的主要经济来源，人们的经济地位支配工资水平，使得权力阶层能够凭借手中的权力能达到社会规定的文化目标，从而处于较高的社会地位。但是，随着市场经济的进一步深入，工资不再是绝大多数就业者的唯一经济来源，市民阶层的相当一部分人员凭借自己的智慧劳动进行各种形式的投资、创业，物质财富日益积累增多。同时，中西文化的交流与融合，西方文化观念的涌入，中国传统的价值观念发生了重大改变，功利主义价值观念逐渐被人们接受并开始在社会上盛行起来，社会文化目标向以财富为标识的方向转变。物质财富的多少成为判断人们成功与否的重要标准，一部分富有的市民被推到上流社会，但由于受传统“官本位”理念的影响，政府官员仍处在上层阶层，这就使同处于上流社会的市民阶层与权力阶层的物质标准形成强烈对比，权力阶层便处于上层阶层的中低收入者的尴尬夹缝中，社会文化结构难免不遭遇崩溃的命运。但值得指出的是，笔者并不是说社会文化目标的变革或者经济的发展是贪污腐败的根源，只是当这两者没有很好的衔接上才导致了权力阶层的越轨行为的发生。

（四）非法途径的便捷和成本的低廉

　　失范理论认为当社会文化目标与手段不一致时，行为者会采取接受社会倡导的目标且采取制度化的手段，或者接受社会所倡导的目标但拒绝制度化的手段，或者接受制度化的手段但拒绝社会倡导的目标，也有可能放弃社会倡导的目标与制度化的手段，而以一种麻木不仁的方式生活在社会边缘之外，抑或主张一套新的制度和手段取而代之等多种方式。权力阶层在合法方式不能达到社会文化目标时，采取的是一种“创新”的方式。他们在接受社会功利主义价值观以及以财富为标识的社会文化目标的同时，拒绝采取制度化手段。当然，在当今中国，也缺少制度化手段成长的土壤。在综合权衡收益与成本的比例，非法途径的便捷和更大的可能性且承担更小的危险性之后，部分官员不惜铤而走险，以贪污受贿的越轨行为聚敛非法财富，以追求社会倡导的文化目标，故导致了权力阶层贪污腐败行为的产生。

三、对有效控制贪污腐败越轨行为的思考

　　贪污腐败是一种社会沉疴和传统痼疾。肃贪倡廉，控制腐败是一个古老而又新鲜的话题。从历史上看，当人类步入阶级社会的门槛后，在统治阶级的成员中，贪污腐败行为成为政府官员的缠身病魔。每一次政权的崩溃，原因虽不尽相同，但无不与官吏的贪污腐化行为有着这样或那样的干系。每一次的反贪惩腐，又不同程度上带来了政治上的清正廉明。然而，历代剥削阶级的命运总超脱不了令人生畏的周期律：善使者众，善终者寡。社会主义制度发展到今天，我们仍面临着肃贪倡廉的政治任务。综合上文可以得出：贪污腐败越轨行为产生的原因在于实现社会倡导的文化目标的合法途径的丧失以及非法途径付出成本的相对低廉。于是，笔者认为应从以下几个途径思考如何有效控制权力阶层的贪污腐败越轨行为：

（一）加强行政道德规范的建设，培养政府官员正确的价值观

　　从意识形态方面着手，加强行政道德规范的建设，要求各级政府官员要按照“三个代表”的要求，抓好人生观、苦乐观、荣辱观和价值观教育，使他们以忠于职守，廉洁奉公为荣；以玩忽职守，腐化堕落为耻。通过教育，使权力阶层真正领悟全心全意为人民服务执政理念的真谛。从实际出发，勤政为民，牢记自己是人民的公仆，深入群众，遵纪守法，勤奋工作，坚持廉洁奉公，“廉者，政之本也，民之表也；贪者，政之祸也，民之贱也”，要求官员深切认识到廉政建设关系到国家的兴衰，关系到社会主义进程。树立正确的价值观，坚决反对和抵制拜金主义、享乐主义和个人主义，抛弃唯利是图的功利主义价值观念，始终把国家利益、人民利益放在首位。

（二）建立实现社会文化目标的合法途径