江苏省盐城市人民政府


盐城市人民政府关于印发盐城市企业安全生产主体责任暂行规定的通知

盐政规发〔2009〕3号


各县（市、区）人民政府，市开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
　　现将《盐城市企业安全生产主体责任暂行规定》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　盐城市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月七日



　　　　　　　　　　　　　　　　盐城市企业安全生产主体责任暂行规定

　　第一章总则
　　第一条为进一步落实企业安全生产主体责任，切实加强全员、全过程、全方位安全管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众的生命和财产安全，促进经济发展和社会和谐，根据《中华人民共和国安全生产法》、《江苏省安全生产条例》、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》等有关法律、法规、规章和其他政策性文件的规定，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条企业安全生产主体责任是指企业依照法律、法规规定，应当履行的安全生产法定职责和义务。
　　第三条本规定适用于本市行政区域内从事生产经营活动的企业（以下简称“企业”）。

　　第二章安全生产职责
　　第四条企业是生产经营活动过程中安全生产的责任主体，必须依法建立健全安全生产责任制。安全生产责任制应当包括以下内容：
　　（一）主要负责人的安全生产责任；
　　（二）生产经营管理层其他负责人的安全生产责任；
　　（三）其他各层各级的安全生产责任。
　　第五条企业主要负责人是安全生产的第一责任人，对安全生产负总责，并依法对本企业预防生产安全事故、职业危害和发生生产安全事故、职业危害的后果承担责任。企业分管安全生产的负责人协助主要负责人履行安全生产管理职责，其他负责人按照安全生产“一岗双责”制的要求对分管范围内的安全生产工作负领导责任。
　　第六条企业主要负责人对安全生产工作负有下列职责：
　　（一）按照“有人必有岗、有岗必有责”的要求，建立健全和落实安全生产责任制，明确各岗位及每个从业人员的安全责任和考核要求，形成包括全体从业人员和全部生产经营活动的安全生产责任体系；
　　（二）组织制定各岗位安全生产规章制度和安全操作规程；
　　（三）依法建立适应安全生产工作需要的安全生产管理机构，配足安全生产管理人员；
　　（四）组织制定安全生产投入计划，按有关规定足额提取和合理使用安全生产费用，并单列管理；
　　（五）负责安全生产工作的重大决策，每月牵头研究会办安全生产工作的重大事项，督促、检查安全生产工作，组织建立健全事故隐患治理制度，定期组织隐患排查，及时消除事故隐患；
　　（六）依法组织新建、改建、扩建工程项目（以下简称“建设项目”）安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用（以下简称“三同时”），依法进行项目建设和生产经营活动；
　　（七）组织全体从业人员进行安全知识培训，依法参加有关部门组织的管理人员安全生产知识任职资格培训，并按有关规定持证上岗；组织特种作业人员依法参加培训，持证上岗；
　　（八）组织制定生产安全事故应急救援预案，建立应急救援组织，完善应急救援条件，开展应急救援演练，并按有关规定将预案和演练总结报送有关部门备案；
　　（九）及时、如实报告生产安全事故；按照事故原因不查清不放过、防范措施不落实不放过、职工群众未受到教育不放过、事故责任者未受到处理不放过“四不放过”的要求，落实生产安全事故处理和责任追究的有关工作；
　　（十）每年必须向全体从业人员和当地政府进行安全承诺，向职工代表大会或者职工大会报告安全生产工作，接受工会、从业人员对安全生产的监督；涉及危险反应工艺的化工生产企业负责人定期向当地安监部门报告安全生产履职情况；
　　（十一）法律、法规、规章规定的其他安全生产职责。
　　第七条企业的安全生产管理机构和安全生产管理人员履行下列职责：
　　（一）牵头贯彻落实安全生产法律、法规和国家标准、行业标准，督促企业各层各级执行安全生产规章制度和安全技术操作规程；
　　（二）开展日常安全生产检查，定期组织隐患排查，督促限期整改，查处违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的“三违”行为；重大隐患及时报告当地安全生产监督管理部门；
　　（三）牵头组织安全专项资金的使用，管理和发放劳动防护用品，保证安全生产条件；
　　（四）开展安全生产宣传、教育、培训，总结推广安全生产经验；
　　（五）负责或参与建设项目安全设施的审查、竣工验收， 并对安全设施的正常运行进行监督；
　　（六）协助调查和处理生产安全事故，进行伤亡事故的统计、分析，提出报告；
　　（七）每月向主要负责人报告安全生产情况；
　　（八）每年组织开展对全体人员安全生产责任履行情况的考核;
　　（九）健全企业安全管理台帐，危险物品的生产、经营、储存企业以及矿山、建筑施工单位等危险性较大的企业要及时更新高危企业数据库的内容，确保内容真实、准确。
　　（十）企业赋予的其他安全生产职责。

　　第三章安全生产管理
　　第八条企业应制定安全生产规章制度，加强安全生产基础管理。安全生产档案、原始记录和台帐，应按规定如实填写，保存备查。安全生产规章制度主要包括：
　　（一）安全生产责任制度；
　　（二）安全生产教育和培训制度；
　　（三）安全生产逐级检查制度；
　　（四）安全生产会议制度；
　　（五）安全生产投入及安全生产费用提取和使用制度；
　　（六）建设项目安全管理制度；
　　（七）事故隐患排查治理和举报奖励制度；
　　（八）岗位安全生产操作规程，设备、设施操作规程和岗位、工种的安全生产规章制度；
　　（九）具有较大危险因素的生产经营场所、设备和设施的安全管理制度和危险作业管理制度；
　　（十）重大危险源评估、检测、监控管理制度；
　　（十一）职业安全卫生制度、劳动防护用品配备和管理制度；
　　（十二）安全生产奖惩和责任追究制度；
　　（十三）生产安全事故报告和处理制度；
　　（十四）岗位安全生产应急处置及避险规定；
　　（十五）其他保障安全生产的规章制度。
　　第九条危险物品的生产、经营、运输、储存和矿山、建筑施工等危险性较大的企业，必须设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。其中从业人员在三百人以下的，至少配备一名专职安全生产管理人员；从业人员超过三百人的，至少配备三名专职安全生产管理人员；从业人员超过一千人的，至少配备八名专职安全生产管理人员；从业人员超过五千人的，至少配备十五名专职安全生产管理人员。
　　前款规定以外的其他企业，从业人员在三百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员，或者委托已取得安全生产服务资质和工商营业执照的安全生产中介服务机构、具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理、技术服务；从业人员超过三百人的，应当设置安全生产管理机构或者配备与其生产经营规模相适应的专职安全生产管理人员。
　　第十条危险物品的生产经营企业依法向取得生产经营许可的企业购销产品，不得向无证企业进行购销；要执行相关的法律法规，并建立相应的购销管理制度和台帐资料。
　　第十一条企业的生产经营场所及其设备设施必须符合国家有关标准和规定的要求，并进行经常性维护保养和定期检测、检修。有较大危险因素的生产经营场所和有关装备、设备，应当配备相应的安全设施，并设置明显的安全警示标志。
　　第十二条企业进行爆破、大型设备（构件）吊装、设备大修、建筑物和构筑物拆除等危险作业，临近高压输电线路作业，以及在密闭空间内作业，必须严格执行危险作业管理制度，安排专门人员负责现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实。作业前，负责现场安全管理的专门人员应当就作业安全要求向作业人员作出详细说明。
　　第十三条安全设施的设计、安装、使用、检测、维修、改造，必须符合国家标准或者行业标准，不得使用国家明令淘汰、禁止使用的危及生产安全的工艺、设备。企业发现现有工艺、在役设备装置存在危及生产安全因素的，应当停止使用、及时维修或者更新。
　　第十四条特种设备的生产，应当取得相应的许可，方可从事相应的活动。企业使用的特种设备，以及危险物品的容器、运输工具，必须由取得制造许可的生产单位生产。
　　特种设备使用单位应当向特种设备安全监督管理部门登记，登记标志应当置于或者附着于该特种设备的显著位置。特种设备使用单位应当按照安全技术规范的定期检验要求，在安全检验合格有效期届满前1个月向特种设备检验检测机构提出定期检验要求；未经定期检验或者检验不合格的特种设备，不得继续使用。企业必须根据特种设备使用需要，配足具备法定资格的特种设备操作人员。
　　第十五条生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的企业，必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业标准，建立专门的安全管理制度，采取可靠的安全措施。
　　第十六条生产、储存、使用危险物品的企业，必须依法对生产、储存装置（设施）定期进行安全评价；对评价中发现的隐患进行整改，以确保生产、储存装置和其他安全设施齐全、完好。
　　第十七条两个以上企业在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，必须签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。
　　第十八条企业不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。其中危险化学品、烟花爆竹生产企业不得将生产经营项目、场所租赁或发包给他人。
　　企业不得租用学校、幼儿园房屋、场地从事易燃、易爆、放射性、有毒、有害等危险物品的生产、经营、储存活动或者作为机动车停车场。不得接受中小学生进行接触易燃、易爆、放射性、有毒、有害等危险物品的劳动或者参观有较大危险因素的生产经营场所。
　　生产经营项目、场所有多个承包（承租）单位的，发包（出租）企业必须与承包（承租）单位签订专门的安全生产管理协议，明确各方对事故隐患排查、治理和防控的管理职责，或者在承包（租赁）合同中约定各自的安全生产管理职责，并对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。
　　第十九条生产经营场所和员工宿舍必须设有符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口，不得封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿舍的出口。
　　公众聚集的经营场所实际容纳的人员超过核定人数或者设施的承载负荷时，经营管理者必须及时采取控制进入和疏散措施。
　　生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库不得与员工宿舍处于同一座建筑物内，必须与员工宿舍保持安全距离。

　　第四章安全生产投入与保障
　　第二十条企业必须按照法律、法规和国家标准或者行业标准规定具备相应的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。
　　矿山、建筑施工和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材等企业必须取得国家法律法规规定的安全生产（经营）许可，未取得安全生产（经营）许可证的，不得从事生产经营活动。
　　第二十一条企业建设项目的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资必须纳入建设项目概算；建设项目竣工后，企业必须依法组织对安全设施的竣工验收，验收合格后，方可投入生产和使用。
　　其中矿山建设项目和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材等生产、储存危险物品的建设项目，必须分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价；安全设施设计必须按照国家有关规定报经有关部门审查同意后，方可进行建设；项目竣工后，安全设施必须依照有关法律、法规的规定接受有关部门的验收，验收合格后，方可投入生产和使用。
　　第二十二条企业的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人必须依法保证安全生产所必需的资金投入。
　　矿山、危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材、建筑施工、交通运输等危险性较大的企业，应当依据有关规定严格执行安全生产费用提取、安全生产风险抵押金制度。在高危行业推行安全生产责任保险。
　　第二十三条企业必须为从业人员提供符合国家规定的职业安全卫生条件，推行事故隐患和职业危害监控方法，将安全生产条件纳入集体合同，对从事有职业危害作业的从业人员定期进行健康检查，防止和减少职业危害，并对存在职业病危害的项目按规定向有关主管部门申报。
　　企业必须向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。作业场所可能产生职业危害的，必须按照国家规定采取作业场所预防、劳动过程防护、职业健康监护等措施对从业人员进行劳动保护，并按规定定期申报检测检验。
　　第二十四条企业必须按国家有关规定为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用，不得以货币或者其他物品替代应当按规定配备的劳动防护用品。
　　第二十五条企业必须依法参加工伤保险，为从业人员缴纳工伤保险费,并对因工作遭受事故伤害或者患职业病的从业人员提供医疗救治和经济补偿。
　　第二十六条企业与从业人员订立的劳动合同，必须载明有关保障从业人员劳动安全、防止职业危害的事项。企业不得以任何形式与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任。

　　第五章安全教育培训
　　第二十七条企业主要负责人和安全生产管理人员必须接受安全培训，具备与本企业所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。其中危险物品的生产、经营、储存、运输、使用企业以及矿山、建筑施工企业的主要负责人、安全生产管理人员，必须按照规定接受有关培训，经考核合格，持证上岗。
　　危险化学品生产等危险性较大的企业的从业人员必须符合政府有关部门规定的从业资格。
　　特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训考核，取得特种作业操作资格证书，持证上岗作业。
　　第二十八条企业必须按照国家规定的学时与内容进行厂（矿）级、车间（工段、区、队）级、班组级三级岗前安全生产教育和培训，未经安全生产教育和培训合格的人员，不得上岗作业。其中对采用新工艺、新技术、新材料、使用新设备，或者换岗、离岗六个月以上复工的从业人员，必须进行专门的安全生产教育培训。
　　第二十九条企业必须制定安全生产教育培训计划，建立教育培训档案，如实记录教育培训情况。安全生产的教育培训应当包括以下内容：
　　（一）安全生产法律、法规、规章和有关国家标准、行业标准；
　　（二）安全生产规章制度和操作规程，岗位安全操作技能；
　　（三）不伤害自己、不伤害他人、不被他人伤害和保护他人不受伤害“四不伤害”教育；
　　（四）安全设备、设施、工具、劳动防护用品的使用、维修和保管知识；
　　（五）新工艺、新技术、新设备的安全生产知识；
　　（六）事故的防范、岗位应急处置、自救互救等安全知识；
　　（七）生产安全事故典型案例；
　　（八）其他需要教育培训的内容。

　　第六章安全检查与隐患排查治理
　　第三十条企业是事故隐患排查、治理和防控的责任主体，应当建立健全事故隐患排查治理和建档监控等制度，逐级建立并落实从主要负责人到每个从业人员的隐患排查治理和监控责任制。
　　企业应当建立事故隐患报告和举报奖励制度，对发现、排除和举报事故隐患的有功人员，应当给予奖励和表彰；从业人员对本企业安全生产工作提出批评、检举、控告或者拒绝违章指挥、强令冒险作业的，企业不得降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。
　　第三十一条企业负责人应当组织本企业的安全生产管理机构或者安全生产管理人员对安全生产状况进行经常性、专业性和综合性的检查，危险化学品、烟花爆竹生产企业应聘请外单位有资质的安全生产专家定期进行检查；对检查中发现的事故隐患和问题，应当立即处理；不能立即处理的，应当按照事故隐患的等级进行登记，建立事故隐患信息档案，制定整改计划或重大事故隐患治理方案，明确专人负责，实施监控治理。
　　第三十二条企业应当每季、每年对本企业事故隐患排查治理情况进行统计分析，并分别于下一季度第1个月15日前和下一年1月31日前向安全生产监督管理部门和有关部门报送书面统计分析表。统计分析表应当由企业主要负责人签字。
　　对于重大事故隐患，企业除依照前款规定报送外，必须及时向安全生产监督管理部门和有关部门报告。重大事故隐患报告内容应当包括：
　　（一）隐患的现状及其产生原因；
　　（二）隐患的危害程度和整改难易程度分析；
　　（三）隐患的治理方案。
　　第三十三条重大事故隐患被挂牌督办或责令停产停业的，治理工作结束后，应当组织技术人员和专家进行评估。经评估符合安全生产条件的，经有关部门审查同意后，方可恢复生产经营和使用。
　　第三十四条企业必须按照重大危险源安全监督管理的有关规定，对重大危险源实施监控管理：
　　（一）建立健全重大危险源管理制度，制订和落实重大危险源场所、设备、设施的安全操作规程；
　　（二）建立和完善重大危险源监控系统，对重大危险源的安全状况进行实时监控，并做好记录；
　　（三）每两年对重大危险源进行安全评价或评估；
　　（四）对从业人员进行安全教育和技术培训，使其掌握本岗位的安全操作技能和在紧急情况下应当采取的应急措施；
　　（五）重大危险源场所应当设置醒目安全警示标志，安全警示标志包括重大危险源基本情况、主要危害和应急措施等内容；
　　（六）定期对重大危险源场所及其仪器、仪表、设备、设施进行安全检查、检测检验和维护、保养，确保完好，并在台帐中记录；
　　（七）制定应急救援预案，每年组织应急预案的演练不得少于一次；
　　（八）法律法规等要求企业对重大危险源实施的其他监控措施。
　　企业必须按照国家有关规定将本企业重大危险源及评价（评估）报告、有关安全措施、应急救援预案和应急措施报所在地人民政府安全生产监督管理部门备案，并至少每半年向安全生产监督管理部门报告一次重大危险源的监控措施的实施情况。


　　第七章应急管理和事故报告处理
　　第三十五条企业应当根据有关法律、法规和《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（AQ/T9002-2006），结合本企业的危险源状况、危险性分析情况和可能发生的事故特点，制定相应的应急预案。应急预案按照针对情况的不同，分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案。
　　矿山、建筑施工企业和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储存、使用企业以及中型规模以上的企业，应当组织专家对本企业编制的应急预案进行评审，其他企业应当对本单位编制的应急预案进行论证。经评审或者论证后，由企业主要负责人签署公布，并按规定向所在地县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门和有关主管部门备案。
　　企业必须建立应急救援组织，应当按照应急预案的要求配备相应的应急物资及装备，建立使用状况档案，定期检测和维护，使其处于良好状态。其中危险化学品的生产、储存、使用企业，必须在生产、储存和使用场所设置通讯、报警装置和应急救援设备设施及器材，并保证在任何情况下处于正常适用状态。
　　企业应当组织开展本企业的应急预案培训活动，使有关人员了解应急预案内容，熟悉应急职责、应急程序和岗位应急处置方案。
　　企业应当制定应急预案演练计划，根据本企业的事故预防重点，每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织一次现场处置方案演练。应急预案演练结束后，企业应当对应急预案演练效果进行评估，撰写应急预案演练评估报告，分析存在的问题，并对应急预案提出修订意见。
　　企业制定的应急预案应当至少每三年修订一次, 并按照有关应急预案报备程序重新备案，预案修订情况应有记录并归档。
　　第三十六条发生自然灾害可能危及企业和人员安全的情况时，应当采取停止作业、撤离人员、加强监测等安全措施。
　　第三十七条企业发生生产安全事故，事故现场有关人员应当立即向本企业负责人报告；企业负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上安全生产监督管理部门和其他有关部门报告。并立即启动应急救援预案，采取有效措施组织救援，防止事故扩大，减少人员伤亡和经济损失。情况紧急时，事故现场有关人员可以直接向事故发生地县级以上安全生产监督管理部门和其他有关部门报告。
　　发生生产安全事故的企业应当妥善保护事故现场以及相关证据，任何单位和个人不得破坏事故现场、毁灭相关证据。
　　发生生产安全事故的企业，其主要负责人不得在事故调查处理期间擅离职守。
　　事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，追究事故责任，吸取事故教训，教育从业人员，采取防范整改措施。

　　第八章责任追究
　　第三十八条安全生产监督管理部门和其他有关部门，对存在重大事故隐患的企业，应当责令限期整改；逾期未整改的，挂牌督办，直至停产停业整顿；经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，提请当地人民政府予以关闭。
　　第三十九条企业对事故发生负有责任的，由有关部门依法暂扣或者吊销其有关证照；对企业负有事故责任的有关人员，依法暂停或者撤销其与安全生产有关的执业资格、岗位证书；企业主要负责人受到刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，5年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。
　　第四十条企业违反安全生产法律法规和本规定，未履行安全生产主体责任的，由负有安全生产监督管理职责的部门依法处理，追究企业及其主要负责人和有关人员的责任；情节严重、构成犯罪的，提交司法机关，依法追究刑事责任。

　　第九章附则
　　第四十一条从事生产经营活动的事业单位、个体工商户和其他经济组织的安全生产主体责任参照本规定执行。
　　第四十二条本规定下列用语的含义：
　　企业主要负责人，是指对本企业生产经营负全面责任，有生产经营决策权的管理人员和实际投资者。具体是指有限责任公司或股份有限公司的董事长、总经理，其他生产经营单位的厂长（经理、矿长）或法定代表委托人，具有决策权的实际投资人。
　　特种作业是指对操作者本人，尤其对他人和周围设施的安全有重大危害因素的作业。
　　危险物品，是指易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。
　　重大危险源，是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施）。
　　安全生产事故隐患（以下简称事故隐患），是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。
　　一般事故隐患，是指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患。重大事故隐患，是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。
　　第四十三条法律、法规、规章对企业安全生产主体责任另有规定的，从其规定。
　　第四十四条本规定自2009年10月8日起施行。
从国家行政演变的角度看行政指导的性质

黄雪芹

【内容摘要】国家行政与公共行政是不同的概念。随着社会的发展，国家行政的内涵也在不断地发展变化，同时，国家行政的管理的方式和手段也在变化。传统的命令服从型管理方式已经不能完全适应现代行政的需要，行政指导是在行政管理事务日趋专业化、复杂化的背景下产生的一种新的行政行为。

【关键词】国家行政 行政权弱化 非强制性手段 行政指导 新型行政行为

行政指导（administrative guidance）是行政机关在其职能、 职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。
第二次大战以来，特别是60年代以来，随着市场经济的实践和理论的不断发展，行政指导作为一种灵活、有效的行政管理方式越来越多地被市场经济国家采用，成为现代行政管理的一种重要手段，发挥着不可替代的作用。但是，由于各种原因，我国法学界对行政指导的研究远远不够，对于行政指导的性质，一直是众说纷纭。有的学者认为行政指导是“权力性的事实行为”；有的学者将其界定为“非权力行为”；也有学者称行政指导是“不属处分的行为”。笔者认为，行政指导之所以在世界各国得到广泛运用，是因为行政指导制度是“对独立、平等、民主、宽容、责任等最具实质意义的人文精神因素的认同” ，充分体现了现代行政的发展趋势。简言之，现代行政的发展决定了行政指导的产生和发展。因此，探讨作为现代行政重要管理手段的行政指导的性质，应该首先明确国家行政在现阶段的发展特点。
本文尝试从国家行政的演变角度，对行政指导的性质作界定，认为行政指导是行政主体为适应行政管理的需要，在其职权范围内作出的一种“新型行政行为”。

一、 国家行政与公共行政

行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家），其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员执行和行使管理职能（行政职能）。 行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。

国家行政是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。一般来说，人们往往将公共行政等同于国家行政，讲行政法是关于行政的法，行政法上的行政是指公共行政即国家行政。事实上，国家行政与公共行政不是同一概念，公共行政的范畴要远远大于国家行政的范畴。公共行政是指社会组织不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。 也有学者将其概括为公行政：“国家行政属于公行政，但公行政并不等同于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共团体（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政”。 任何一个社会都存在大量的公共事务管理活动，这些活动涉及到社会公众的切身利益。从事社会公共事务管理活动的，除了政府之外，还有其他的社会组织。政府的管理活动只是社会管理活动中的一部分。公共行政与国家行政是一般与特殊的关系。随着社会的发展进步，民主参与的提高，政府的职能正在发生变化，政府正逐渐把一部分职能交由非营利的社会组织来承担。“对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动，笔者将其称为社会行政”。 公共行政包括国家行政和社会行政。 国家行政的范围与社会行政的范围此消彼长，在不同的社会发展阶段，国家行政与社会行政的范围也是不同的。在自由资本主义社会时期，社会事务相对少，政府承担“守夜人”的角色，实行消极行政。此时，国家行政与社会行政的范围都相对较小。19世纪末20世纪初，随着行政国的出现，国家对经济和社会生活干预的增强，国家行政范围不断扩大，空前膨胀。此时，在社会生活中，国家行政处于绝对主导地位，而社会行政的范围相对很小。但是国家干预并不是十全十美，与市场机制失灵一样，也存在着国家干预失灵的现象，20世纪70年代未80年代初，世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动，重新思考国家与市场的关系，寻求国家干预与市场调节的有机有效结合，其结果导致国家行政的范围缩小。随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围也随之扩大。
伴随着国家行政的演变，政府的职能出现了扩张和缩小的趋势，政府对社会、经济生活的干预时强时弱，政府行政管理的目的也经历了以维护安全和秩序为己任，到把积极增进公民福利作为终极目标的变化。国家行政由消极行政发展到积极行政，必然使得不同社会阶段的行政管理方式也呈现出不同特点。

二、 不同社会阶段的国家行政

（一） 18－19世纪自由资本主义时期的国家行政
在自由资本主义时期，人们尊崇经济自由主义的观点，实行放任自由的经济制度，信奉“最好的政府，管理最少”，认为自由市场是经济生活的万能主宰，政府作为一种 “必要的罪恶”越小越好，反映在国家管理方面，就是政府扮演“守夜人”角色，推行消极行政。
此阶段的国家行政具有以下特点：
1. 政府是唯一的行政主体
行政主体是指行政权的享有者和操纵者，在自由资本主义时期，行政权作为国家政权的组成部分，只被严格地授予行政机关，无论从理论上还是实践上将行政权授予其它社会团体或个人都是不可想象的。行政被看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。有学者从历史发展角度强调国家对公共事务管理的独占性：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也自然消亡。”
2. 国家行政范围很小
资本主义初期，国家行政管理的主要任务是维护安全与秩序。近代经济学鼻祖亚当• 斯密认为国家的职能应有三项：（1）保护国家安全；（2）保护社会上的个人安全；（3）建设并维护某些私人无力或不愿办的公共事业及公共设施。亚当• 斯密反对国家干预经济，认为要靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府只扮演“守夜人”或“警察”的角色，所以这一时期又被称为警察国。此阶段行政事务相当狭小，正如美国总统约翰•亚当斯执政时宣称的那样：“只需要一张桌子就可以处理完毕（公务）”而桌子上的文件格分别存放着每个部门的文件。 政府的这种职能是与当时社会信奉个人主义和自由放任主义的思想相和谐的，也与当时社会对政府的实际需要相吻合。
3. 政府实施行政管理的方式主要是单方面的强制性和命令性行政行为
政府管理社会就需要作出行政行为。此时国家行政的目的主要是维护“安全与秩序”，受其目的的影响，政府进行行政管理的方式，大都表现为单方面的强制性和命令性行为。行政行为在行政法学上是对行政活动的理论概括。最早给这种行政行为下定义的是德国行政法学鼻祖奥托•梅叶尔，他认为行政行为是行政机关运用公权力，对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为。 其理论对一些国家的行政法理论和实践产生了较深的影响。我国行政法学界对行政行为的定义也持相同的观点：行政行为是行政主体依法代表国家，基于行政职权单方面作出的能直接或间接引起法律效果的行为。“行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着，行政行为的成立只取决于行政主体的单方意志，不以相对人的意志为转移。” 同时行政行为还具有强制性，行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。即行政行为具有单方意志性和强制性的基本特征。“行政行为的单方意志性是行政行为的前提，行政行为的强制性是行政行为单方意志性的结果”。
（二）19世纪未20世纪60年代行政国时期的国家行政
随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点开始暴露：经济上和政治上过分的个人自由主义，导致财富过分集中，分配悬殊，经济的弱者陷于失业与赤贫；所谓的契约自由与意思自由，反而成为强者对弱者的剥削与压迫；再加上市场经济本身所具有的自发性、盲目性、事后性等非有序化的倾向，导致经济危机的爆发，生产倒退，社会停滞。特别是20世纪20年代未30年代初（1929－1933）爆发的一场世界经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的冲击。市场失灵为政府干预带来了契机，长期占统治地位的以亚当•斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。政府干预主义主张国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。随着国家对社会生活干预的日益增强，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”，国家行政权渗透到人们生活的各个领域，行政国随之产生。
此阶段的国家行政具有以下特点：
1. 政府行政职能的扩张，导致国家行政范围的空前扩大
自由资本主义时期，国家行政职能通常仅限于国防、社会治安、税收和外交等寥寥数项。行政国阶段，国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。国家行政新涉及的领域主要有：（1）干预经济，对经济进行调控；（2）管理国内国际贸易，国内国际金融；（3）举办社会福利和社会保险；（4）管理教育、文化和医疗卫生；（5）保护知识产权；（6）保护、开发和利用资源；（7）控制环境污染和改善生活、生态环境；（8）监控产品质量和保护消费者权益；（9）城市的管理规划和乡镇建设；（10）直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。 政府介入的领域包括社会生活的各个方面，从贸易、金融、交通、运输、环境、劳资关系到工人的失业保险、养老保险，工伤事故，统统纳入政府的管理范围。因此，国家行政的范围也得到前所未有的扩大。
2. 政府实施行政管理的方式仍然以单方面的强制性和命令性行为为主
行政主体对行政权的行使方式大都表现为强制性和命令性行为。这种行为由行政主体单方面作出，行政相对人必须服从，如果违抗，随之而来的是惩罚性后果。行政主体与行政相对人的关系上，强调命令和服从关系，行政主体与行政相对人法律地位不平等，强调行政主体对行政相对人的优越领导、管理和监督权力。行政主体单方面的意思表示即可引起行政法律关系的产生、变更和消灭，无需征得相对一方当事人的同意。
（三）20世纪70年代公共行政改革阶段－行政权弱化与以行政指导为代表的非强制性行政行为的广泛运用
市场失灵，以及垄断资本主义引发的种种生活问题，为政府全面深入地干预社会生活提供了契机。但是，政府同样不是万能的。政府在有效实现资源配置方面也存在缺陷。同时，行政权力的膨胀，政府行政职能的扩张，以及随之而来的行政机构和行政人员的大量增加，也带来了严重的社会问题。其主要表现有：（1）对民主、自由和人权的威胁。为了保障民主、自由、人权，必须有强有力的行政权，然而，行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁，使议会徒具形式，使法院听命于政府。（2）腐败和滥用权力。在为公众提供“公共产品”的幌子下，行政权可能被行使权力的人用来提供“私人产品”。（3）官僚主义和效率低下。行政人员增加，行政机构膨胀，机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。 另一方面，公共事务的日趋多样化与复杂化也往往使得传统的政府架构、运作流程以及行政人员显得捉襟见肘，无法招架。“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担起指派给它的繁重的工作任务。一场放松管制和部分公共管理社会化为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球。无论是发达国家还是发展中国家，都把提高政府效能，促进政府改革看成是提高国际竞争能力，应对经济全球化挑战，推动本民族文明发展，增进社会公共利益的关键问题。在西方，这场公共行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动。
此阶段国家行政具有以下特点：
1. 放松政府管制，缩小国家行政的范围
放松管制代表着现代政府管制的发展趋势，是指政府削弱或取消某些对经济和社会管制的政策或过程。放松管制的意义大致是指：（1）就范围而言，国家和政府缩小其管制界域，尽可能从社会可以自行更为有效管理的地带解脱出来；（2）就性能而言，国家和政府对其管理的对象采取多种不同的方式（如政府指导和契约），并更多地允许被管理的利益相关者参与政府决策（如通过听证程序），从而弱化传统管制的“权力－命令”色彩。 放松政府管制，在缩小了国家行政的范围的同时，使得社会行政范围不断扩大。
2. 公共管理社会化，导致公共行政主体多元化
公共管理的社会化是指政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构。原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分，转移给非政府的社会公共组织，同时，政府对公共权力垄断的局面被打破，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府以外的社会公共组织。
3.以行政指导为代表的非强制行政方式得到广泛使用
随着放松管制和公共管理的社会化的深入进行，在行政领域出现一种重要的现象：非强制行政方式的广泛使用。
“行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政，除从前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。 ”为了增进公共利益，强制行政行为与非强制行政行为都应当得到合理应用。随着经济和社会的发展，强制性行政权从经济和社会生活各个领域的渐次退却，强制性行政行为的适用空间会逐步缩小，而非强制性行政行为的广泛运用将成为社会发展的主流，传统的“命令与服从”的行政模式已不能适应社会发展的客观需要。因为强制性行政并不是万能的，常常会因相对人的有形或无形地抵制而大大降低其功效。错杂复杂的社会关系并不都需要运用强制性的行政手段来实现行政目标，还需要大量运用一些权力色彩较弱的行政手段，促使相对人积极参与，主动服从与协助，以降低行政成本，顺利实现行政管理的目标。
因政府放松管制，强制性行政权的“惊人退却”，一些权力色彩较淡和强制功能较弱的行政方式便应运而生，越来越成为公共事务管理的主流方式而被人们广泛采用。如行政指导这种新的基于行政相对人同意或协作而发生作用的非强制性的行政活动方式，被广泛运用于各个行政领域，成为“现代政府的中心施政手段之一” 。作为现代市场经济和民主法治不断发展的产物，行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，既体现了政府行为之目的性，又兼顾市场经济之自由性，是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。

三 行政指导的概念及性质