论自然资源物权受限下的生态补偿机制


[摘 要] 生态补偿机制是为防止自然资源配置扭曲，通过制度设计来修正发展平衡的问题。在自然资源物权人的权利受到合理限制的情形下，应当通过生态补偿机制对这类权利人的受损利益进行补偿，以保证国家的生态治理过程顺利实施。
[关键词] 自然资源 物权 合理限制 生态补偿

一 、自然资源物权和生态补偿机制的意义

（一）自然资源物权的意义
自然资源，从最广泛意义上说，包括在改造自然与征服自然过程中自然界中包括土地在内的一切可以被人类利用的物质和能量。自然资源物权是指以自然资源为客体的物权，即权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依合同所享有的直接支配与排除妨碍的权利。[ ]在过去很长一段时间内，人们没有分清对土地本身的使用与开采埋藏于地下的矿藏以及采伐生长于土地之上的林木之间的关系。实际上，土地是承载其他自然资源的载体，其他自然资源均依赖于土地而存在。但是我们也应当认识到，资源是可以与土地分离或相对分离的，或者具有独立于土地的自身价值，同时由于资源本身具有稀缺性、价值性与可支配性，因此，从法律的角度尤其是从民法的角度来说，资源可以成为物权的客体。而学界也一般将自然资源划分为两大部分即土地与除土地以外的其它资源(也有简称资源的)。[ ]相应地，自然资源物权亦可分为土地资源物权和与其他自然资源物权。
与一般物权不同的是，自然资源物权属于一个社会或国家的基础物权。原因在于对自然资源的控制和支配，意味着对人们生产资料和生活资料的自然要素的垄断或专有。[ ]在此基础上，学界认为，自然资源物权体系是指由自然资源物权制度的基本的物权权利类型，包括自然资源所有权和自然资源他项权利组成的相互联系、相互作用的整体。由于自然资源可分为土地和其他自然资源，因此，自然资源物权体系又可分为土地资源物权体系和其他自然资源物权体系。
（二）生态补偿的意义
对于生态补偿的意义，国内外有不少定义。归纳起来，大致有两种解释：一种是指自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。[ ]另一种则是将生态补偿理解为一种资源保护的经济手段，通过对损害(或保护)环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或受益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护自然资源的目的。[ ]
我们认为，生态补偿不单是为了控制生态破坏，而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿，具体包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能，或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。[ ]
（三）生态补偿机制的意义
生态补偿机制是社会生产不断发展与资源环境容量有限之间矛盾运动的必然产物，它以“资源价值论”的观念重新评价生态环境资源的现实价值，运用政府调控与市场化运作的方式，让开发、利用、破坏生态环境资源的人们支付相应的经济补偿，用于生态建设和环境保护，为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境。
生态补偿机制调整的对象和政策制定的方向是，矫正生态环境保护或破坏行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，以经济激励为主要特征的环境经济政策和其他相关的制度安排。这里的环境利益是保护活动产生的生态服务功能的提高，或破坏行为造成的生态服务功能的损失。经济利益是生态服务功能的市场价值或效益。纠正后的利益关系应该是，享受因劳动付出而带来的生态服务的主体要支付费用，生产生态服务的主体应得到经济回报；相反，造成生态服务功能损失的主体支付费用，生态服务功能的产权代理人或恢复生态服务功能的主体(如政府)应得到经济赔偿。
生态补偿机制涉及生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理，有系统和过程的意义。作为一种法律机制，它是从法律的各个方面的系统性联系和从法律的动态上来考察法律对社会关系的调整功能的运行过程。[ ]其主要包括三个层面：一是不同主体之间利益的相互联系，即结构；二是事物在有规律的运动中发挥的作用、效应，即功能；三是发挥功能的作用过程和作用原理。[ ]
因此，生态补偿机制可以理解为生态保护补偿机制, 它是指政府和有关部门通过一定的政策手段, 促使环境、资源、生态的受益方给予施益方以合理的补偿, 实现索取与禀赋的相对平衡, 以达到社会经济可持续发展目标的制度和法规。由此可见, 建立公平有效的生态补偿机制, 不仅能直接受益于每个人, 也是我们最终建立环境友好型社会的基础。[ ]

二、我国在自然资源物权受限下生态补偿中存在的主要问题

目前,我国生态补偿还存在很多需要解决的难题。主要表现在以下几个方面：
（一）基础研究薄弱
自然资源物权人在物权受到合理限制之下，遭受的损失是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确确定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约我国生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素，主要体现在：
1、补偿强度难以货币化。要对物权受限者进行合理科学的补偿，就必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。由于生态环境的公共物品特性,很难计算出间接成本或收益，从而难以科学确定补偿强度的量化。
2、补偿者和补偿接受者问题。产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了，才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的,这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。在对自然资源物权人进行补偿时，补偿承担者难以确定的问题将更加突出。
3、生态补偿的内容不明确。生态补偿的内容很多,涉及面极广,而且随着人们认识水平的不断深入,需要补偿的范围还要增多。由于国家和政府对在重点保护区农民的自然资源物权有更多的限制，导致当地居民的生活问题日益显现。
（二）补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制
补偿资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部部分地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。
（三）征收和使用方式不合理
由于生态补偿机制不完善,补偿不能完全依法进行,基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，部门间各自为政，行业、部门之间的条块分割，不能形成合力，也没有真正实现收支两条线。部门行政色彩浓,导致生态补偿不到位,补偿受益者与需要补偿者相脱节。
（四）全国还没有形成统一、规范的管理体系
缺乏有效的监督，资金的收取和利用存在很大的漏洞。目前许多证据已经证明国家用于生态建设项目而投入的巨额资金，被广泛用于部分地方和政府部门的私自渔利行为上，“暗箱操作”现象层出不穷，这就导致了权利受限者无法得到充分的补偿，并产生了高额的管理成本，从而危及到了项目的顺利实施。
（五）观念上存在障碍
我国公众的环境意识还比较低，“资源无价”的错误观念还未根除，广大民众对生态补偿知之甚少，许多人甚至认为征收生态补偿金是“乱收费”，这些错误观念的存在是生态补偿制度建立的很大障碍，也为生态补偿工作的展开带来了巨大阻力。
（六）资金筹集问题
资金积累和筹措不足,是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。
（七）补偿强度问题
一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性,它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。[ ]
（八）法律法规体系不够健全
就目前我国对该方面的立法，还存在不小的缺陷，主要有：
1、立法体系上的缺陷。主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值；有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益考虑。
2、技术上的困难。征收生态补偿税需要准确确定税率，补贴需要确定补贴率，而税率和补贴率的确定都面临技术难题，政府为获取这些信息会支付较高的成本。生态补偿数额的确定应以生态破坏造成的损失量和生态建设或恢复的效益量为标准，而生态影响的定量评估技术尚未充分开发、建立和普及。[ ]
我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定，但并未对自然资源物权人的权利受到合理限制的情况下，国家给予受损利益的补偿加以规定，即使有体现，约束力也不强，而法律条款之间本身存在着矛盾，更加影响了生态补偿制度的实施。

三、自然资源物权受到合理限制下生态补偿机制的具体对策

针对上述问题，我们认为，当自然资源物权受到合理限制时，生态补偿机制的运作应做好以下几个工作。
（一）明晰界定自然资源产权
安徽省宿州市人民政府办公室


关于印发宿州市民声热线系统平台运行管理暂行规定的通知


各县、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：

《宿州市民声热线系统平台运行管理暂行规定》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二○○八年九月二十四日　　　　



宿州市民声热线系统平台运行管理暂行规定


第一章　　总　则


第一条　为完善民声热线系统平台功能，规范民声热线系统平台运行，保障民声热线系统平台便捷、高效运转，制定本规定。

第二条　系统平台由计算机网络、热线窗口单位、热线责任单位、系统平台管理办公室构成。

第三条　民声热线包括市长热线电话、市政府门户网站、市电视台、市广播电台等相关热线。


第二章　　热线窗口单位受理


第四条　群众反映和投诉的事项由市长热线电话办公室、市信息中心、市电视台、市广播电台负责受理并提供咨询服务。

第五条　市长热线电话办公室、市电视台、市广播电台在受理群众反映事项过程中，应耐心倾听，问清事由，疏导解释，做好记录；市信息中心对群众上网反映的事项，应及时浏览，认真查看。

第六条　热线窗口单位对一般咨询等简易事项可以当场答复的应当即答复；不能当场答复的，应作出处理记录，通过平台工单系统转载至系统平台管理办公室，由系统平台管理办公室转交相关责任单位办理。

第七条　对通过书信、电话等方式反映事项的办理结果,热线责任单位要通过系统平台进行反馈，受理窗口单位除通过相应形式反馈外，还可通过广播、电视等形式进行公开反馈。


第三章　　热线责任单位办理


第八条　各县、区人民政府，市经济开发区，市政府各部门、各直属单位及相关行业单位为系统平台责任单位，负责办理和回复群众反映的事项。各责任单位主要负责人是民声热线工作第一责任人，要切实负起领导责任，对涉及本单位的事项，要亲自过问，及时安排办理；对回复内容和办理结果，要认真审核，严格把关。

第九条　各热线责任单位接入系统平台的电脑在工作时间内保持开机，专人受理，随时查看、及时接收和下载系统平台管理办公室交办的事项，以及市领导通过系统平台作出的相关批示、指示。

第十条　各热线责任单位对系统平台管理办公室交办的事项和市领导批办的事项，一般应在3个工作日内办结并反馈办理结果；3个工作日内不能办结的，应在接到交办通知后3日内向系统平台管理办公室说明，申请延时办理，并作出承诺，明确解决时限、工作计划和落实措施。

第十一条　各热线责任单位对职责范围内的事项要认真解决，不得推诿；对不属于职责范围内的事项，应在接到办理通知之日起一日内向系统平台管理办公室说明，由系统平台管理办公室另行交办；对涉及多个部门办理的事项，主办责任单位应负起牵头协调责任，协办责任单位必须认真配合。


第四章　　系统平台运行管理


第十二条　系统平台管理办公室设在市长热线电话办公室，市信息中心配合做好系统后台处置、管理工作。

第十三条　系统平台管理办公室要随时接收热线窗口单位转载的事项，在第一时间呈送带班领导审核，及时分解到相关责任单位办理。

第十四条　系统平台管理办公室要密切关注责任单位办理、回复情况，对敷衍应付、草率回复、群众不满意的单位，要求重新办理和回复；对超时限不回复的单位，通过热线平台、电话或电子邮件等渠道催促办理和回复。

第十五条　系统平台管理办公室要认真梳理群众反映的事项，对尚未办结的热点、难点事项，特别是反映比较集中的事项提炼出来，每周以《民声热线重要问题呈阅件》形式，呈报市委、市政府主要负责人和分管负责人审阅。

第十六条　系统平台管理办公室要认真统计分析事项办理情况，对系统平台运行、窗口单位受理、责任单位办理和回复情况等，实行定期通报。同时，在市政府网站和新闻媒体予以公布，接受社会和群众监督。


第五章　　监督和考核


第十七条　市领导批办事项和有关重要事项由市政府督查室负责督查督办，督查情况及时予以通报。

第十八条　成立民声热线系统平台运行管理工作评议组。评议组由市政府负责，市监察局牵头组织，市直相关单位负责人为成员，同时邀请部分市人大代表、政协委员、行风监督员、群众代表参加评议组。评议组定期对责任单位民生事项办理情况以及系统平台运行情况进行评议，评议结果予以通报。

第十九条　按照“谁承办、谁负责”的原则，落实系统平台工作责任。对未按要求受理、办理和回复的，以及违反本规定的其他行为，由纪检（监察）机关按照责任追究有关规定追究责任单位责任领导和相关责任人的责任。

第二十条　系统平台运行管理及民生问题办理与服务承诺制度落实情况一并纳入责任单位年度岗位目标管理考核。责任单位的办结时效、办理质量、解决效果、群众满意度、承诺兑现情况等，作为主要考核依据。


第六章　　附　则


第二十一条　本规定由市政府办公室负责解释。

第二十二条　本规定自发布之日起施行。