河北省衡水市人民政府


转发河北省退耕还林（草）工作领导小组《关于印发〈河北省退耕还林工程管理办法〉的通知》的通知
各县市区人民政府，市直有关部门：
　　根据《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发〔2002〕10号）和《退耕还林条例》的有关规定，并结合我省实际，河北省退耕还林（草）工作领导小组对原《河北省退耕还林还草工程管理办法》进行了修改完善，现将河北省退耕还林（草）领导小组《关于印发〈河北省退耕还林工程管理办法〉的通知》转发给你们，请认真遵照执行。


二○○三年二月十一日


河北省退耕还林〈草〉工作领导小组

关于印发《河北省退耕还林工程管理办法》的通知

各市人民政府：

　　为贯彻落实《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发[2002]10号)文件精神,规范退耕还林工程管理,保证工程建设质量,结合我省实际,根据《退耕还林条例》,对原《河北省退耕还林还草工程管理办法》进行了修改完善,现将修改后的《河北省退耕还林工程管理办法》印发给你们，请认真遵照执行。

　　附件：《河北省退耕还林工程管理办法》


二OO三年一月七日

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河北省退耕还林工程管理办法
　　第一章　 总则

　　第一条　　为加强和规范退耕还林工程管理,提高工程质量,确保建设成效,根据《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发[2002]10号)和《退耕还林条例》的有关规定,结合我省实际,制定本办法。

　　第二条　　本办法适用于经国家批准的退耕还林工程。

　　第三条　　退耕还林工程的实施,要全面落实“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施,切实把握“林权是核心,给粮是关键,种苗要先行,干部是保证”等重要环节,确保工程建设顺利进行。

　　第四条　 退耕还林工程建设应遵循以下原则:

　　(一)坚持生态效益优先,兼顾农民脱贫致富及地方经济发展;

　　(二)坚持政策引导和农民自愿相结合,充分尊重农民意愿,谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益;

　　(三)坚持统筹规划,分步实施,突出重点,集中连片注重实效;

　　(四)坚持因地制宜、尊重自然规律,科学选择林种、树种、品种和造林方式,实行乔灌草相结合,人工造林和封山育林相结合;

　　(五)坚持生态建设与保护并重,防止边治理边破坏。

　　第二章　 组织领导与职责分工

　　第五条　 加强对退耕还林工作的组织领导。省政府成立退耕还林工作领导小组,由主管副省长任组长,由主管副秘书长、省计划发展委员会、省林业局主要领导为副组长,成员由省计划、财政、林业、畜牧、粮食、水利、国土资源等部门领导组成,领导小组办公室设在省林业局,工程区各市、县都要成立相应的领导和管理机构,配备专职人员,负责本地的退耕还林工作。

　　第六条　　各级政府是退耕还林工程的责任主体,政府主要领导是工程建设的第一责任人。工程管理实行政府分级负责制和主要领导任期目标责任制,把国家确定到省的退耕还林工程目标、任务、资金、粮食、责任逐级分解到市、县、乡政府和有关部门,层层签订责任状,把任务目标完成情况作为对干部和班子进行年终考核的主要指标,严格检查和考核。

　　第七条　　各级政府职责分工:省政府对退耕还林负总责,负责全省退耕还林任务的组织落实,研究制定全省退耕还林有关政策和办法,解决工作中出现的重大问题。市政府负责本市退耕还林工程的安排落实、督导检查等工作,解决工程实施中出现的问题,制定适合本地的政策和办法等。县政府负责将工程建设任务落实到乡、村、农户,组织工程实施、检查验收和政策兑现。

　　第八条　　各级有关部门职责分工:各级各有关部门对退耕还林工作实行分工负责制。计划部门会同有关部门负责退耕还林总体规划的审核和计划的汇总、基建年度计划的编制和综合平衡;财政部门会同有关部门负责退耕还林中央财政补助资金的安排和监督管理,协调有关部门负责工程管理费、钱粮兑现证印制费和粮食调运费等相关费用的安排和监督管理,参与退耕还林的总体规划、计划的编制和粮食招标采购工作;林业部门负责退耕还林总体规划、年度计划的编制、技术指导、检查监督和林权证的发放,主管退耕还林的实施工作,负责领导小组办公室的日常工作;畜牧部门负责已垦草场的退耕还草及天然草场的恢复和建设工作,并负责其规划、计划的编制、技术指导和检查监督;水利部门负责退耕还林地区所涉及的水利设施配套建设、小流域治理、水土保持等相关工作;粮食部门负责退耕还林补助粮食的招标采购、调运供应工作。国土资源管理部门会同有关部门负责实施退耕还林土地地类变更的协调工作。

　　各级各部门要按其职责分工,在本级政府的统一领导下,各司其职,各负其责,分工协作,密切配合,共同做好工作。

　　第三章　 规划和计划管理

　　第九条　　全省退耕还林总体规划由省林业主管部门编制,并将工程建设任务、实施范围和建设内容落实到市、县。规划经省计划部门审核后,报政府批准后实施。各工程市、县要根据省退耕还林规划,编制本级退耕还林规划,经同级政府批准,报上级林业主管部门备案后实施。

　　退耕还林规划应与当地的社会经济发展规划、土地利用总体规划相衔接,与环境保护、水土保持、防沙治沙规划及其它林业工程规划相协调。

　　第十条　　退耕还林规划主要包括以下内容:

　　(一)规划范围、布局和治理重点;

　　(二)建设年限、目标和任务;

　　(三)投资概算和资金来源;

　　(四)效益分析和评价;

　　(五)保障措施。

　　第十一条　　下列耕地应当纳入退耕还林规划,根据生态建设需要有计划地安排退耕还林:

　　(一)水土流失严重的;

　　(二)沙化、盐碱化、石漠化严重的;

　　(三)生态地位重要、粮食产量低而不稳的。

　　工程布局要优先安排在25度以上陡坡耕地、库区周围、风沙前沿、河流两岸、风景旅游区、城镇周围、通道两侧、生态脆弱和敏感地区的坡次耕地。

　　基本农田保护范围内的耕地不得纳入退耕还林规划,特殊情况,经国务院批准并依照有关法律、法规规定的程序调整基本农田保护范围后,可纳入退耕还林规划。

　　制定退耕还林规划时,要考虑退耕农民长期的生计需要。

　　第十二条　　市、县退耕还林年度计划安排的主要依据是:本级总体规划、上年度任务完成情况、领导重视程度、群众积极性、配套资金安排落实情况、工程管理实绩情况等。

　　第十三条　 县、市于每年7月底前逐级提出下年度退耕还林建议计划,由省林业主管部门汇总,经省计划部门审核和综合平衡后,按要求上报国家有关部门。

　　第十四条　　省计划、林业部门根据国家下达的退耕还林下一年度计划,于每年11月30日前将下一年度计划分解下达到各有关县(市)人民政府,并将分解下达情况报国务院有关部门备案。年度计划一经下达,必须严格执行,不得擅自调整和扩大工程规模和范围。对于未经批准擅自超出计划和范围完成部分,其粮食、现金和种苗补助自行解决。因特殊情况确需调整时,逐级报省林业、计划部门审批。

　　第十五条　 根据气候条件,在发生严重干旱等自然灾害时,在确保完成整地的条件下,经市林业主管部门审核同意,报省林业主管部门批准,允许国家退耕还林年度任务实行滚动安排。

　　第四章　 工程管理

　　第十六条　 根据省下达的年度计划和经国家批准的省级年度实施方案,各工程县由林业行政主管部门编制本级年度工程实施方案。

　　第十七条　 年度实施方案由方案说明书、年度工程布局图、附表等组成,主要包括以下内容：

　　(一)退耕还林的具体范围;

　　(二)生态林与经济林比例,造林模式或模型;

　　(三)投资概算与资金筹措;

　　(四)种苗供应方式;

　　(五)管护和保障措施;

　　(六)项目和技术责任人。

　　第十八条　 县级人民政府林业行政主管部门在接到省下达的下一年度退耕还林计划20个工作目内,完成县级实施方案的编制,市林业主管部门将各县实施方案汇总后报省林业主管部门,经省林业主管部门于15个工作日内完成审核后,由县林业主管部门报本级人民政府批准实施。

　　第十九条　 县级林业部门根据批准的实施方案,要尽快组织专业技术人员或有相应资质的调查设计单位编制作业设计,退耕还林任务较大的县可以乡(镇)为单位进行编制。

　　第二十条　　作业设计由作业设计说明书、作业设计图和附表等组成。主要包括以下内容:

　　(一)基本情况;

　　(二)设计原则;

　　(三)范围与布局;

　　(四)营造林技术设计;

　　(五)种苗组织设计;

　　(六)施工组织设计;

　　(七)工作量与用工量预算;

　　(八)投资预算及效益评价。

　　第二十一条　 县级作业设计由市林业主管部门审批。作业设计的审批要在春季造林开始前完成,并于审批后5个工作日内上报省林业主管部门备案。

　　作业设计一经批准,不得随意变更,确需变更的,须经市林业主管部门审批,并报省林业主管部门备案。

　　工程作业施工实行分级技术责任制。各级林业、畜牧等部门要加强对工程建设的监督与指导,严把种苗、整地、栽植、管护、验收等关键环节。

　　第二十二条　　做好施工的前期准备工作。施工前要确保宣传培训、规划设计、种苗供应、责任落实、配套资金、合同签订五到位。由县级人民政府或委托乡级人民政府与退耕户(承包经营权人)签订退耕还林合同书。退耕还林合同主要包括以下内容:

　　(一)退耕地及宜林荒山荒地范围、面积;

　　(二)按照作业设计确定的退耕还林方式;

　　(三)造林成活率及保存率要求;

　　(四)管护责任;

　　(五)粮食和现金补助标准和兑付方式;

　　(六)技术服务内容和方式;

　　(七)种苗来源及供应方式;

　　(八)违约责任;

　　(九)合同履行期限。

　　退耕还林合同的内容不得与《退耕还林条例》及国家其它有关退耕还林的规定相抵触。

　　第二十三条　　退耕还林营造的生态林比例,以县为单位,不得低于退耕土地还林面积的80%。生态林和经济林的认定由县级以上林业行政主管部门按国家有关规定执行。

　　第二十四条　 要加强退耕还林工程的质量管理。严把种苗、整地、栽植、抚育、管护等关键环节,实行造林全过程质量管理。对已实施的退耕还林工程,要全面实行封山禁牧,禁止林粮间作和破坏原有地表植被的行为。禁止在退耕还林工程实施范围内复耕和从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。

　　第二十五条　　退耕还林者在享受资金和粮食补助期间,应当按照作业设计和合同要求在宜林荒山荒地造林。

　　第二十六条　 对退耕地和宜林荒山荒地,在确定土地所有权和使用权的基础上,承包期可以延长到70年,允许依法继承、转让,到期后可按有关法律和法规规定继续承包,县级人民政府对退耕还林(草)后的土地要依法履行土地变更登记手续,及时发放林(草)权证。土地承包经营合同应当作相应调整。

　　第二十七条　 采取多种形式推进退耕还林。有条件的地区可本着协商、自愿的原则,鼓励农村造林专业户、社会团体、企事业单位等租赁、承包退耕还林工程,其利益分配等由承包方和农户或村委会双方协商解决。支持兴办家庭林场和草场,实行多种经营。

　　第二十八条　　加强科技支撑工作。建立由工程管理和实施部门、科研院校、技术推广部门为依托的科技支撑体系。大力推广集水窑、容器苗造林、地膜覆盖、生根粉等抗旱造林实用技术;开展科技攻关,及时研究和解决政策和技术难题;建立健全退耕还林技术承包责任制,充分调动林业专业技术人员的积极性。

　　第二十九条　　科学确定退耕还林模式。各地要因地制宜,在确保生态林比例和地表植被完整、减少水土流失的前提下,积极探索推广适合当地社会经济自然条件的林草、林药、林果及乔灌草间作模式,提高工程的综合效益。

　　第三十条　 加强政策和技术培训。实行省、市、县三级培训制度。工程实施县政府及林业、粮食、畜牧、计划、财政等有关部门的主要领导和主管领导都要接受专门培训。

　　省、市级培训以提高各级政府领导和县级以上项目主管部门领导的政策和管理水平为主,县级培训以提高基层技术骨干和农民的实用技术水平为主,不断提高工程管理和施工人员的素质,规范工程管理程序和操作规程,提高工程建设质量。

　　第三十一条　　加强效益监测工作,建立效益监测体系。每个县至少建立2-3个效益监测点,及时搜集、整理和分析退耕还林的生态、经济和社会效益动态,为工程管理提供可靠依据。

　　第三十二条　 建立信息定期反馈制度,严格执行《河北省退耕还林工程统计报告制度》。省、市、县、乡都要确定专人负责信息收集、发布和上报等工作,及时、准确地反馈各地工程建设动态,为上级决策提供依据。

　　第三十三条　 加强档案管理。严格执行《河北省退耕还林工程档案管理办法》。各工程市、县有关工程建设的文件、年度任务和资金计划、作业设计方案、工作总结、相关技术资料、图表照片等,要有专人负责,及时收集,分门别类整理归档,妥善保管。

　　第三十四条　 加强宣传工作。各级政府要制定宣传方案,充分利用广播、电视、报刊、标语、标牌、明白纸等多种形式,广泛宣传退耕还林的政策和重大意义。对集中连片的工程和示范工程,要设立永久性碑牌标志。

　　第五章　 种苗管理

　　第三十五条　 种苗和造林补助费发放方式,由各工程县根据实际情况确定。在充分尊重农民意愿的前提下,可由县根据工程需要统一供应,也可以由农户自行采购,或采取招标方式采购种苗。无论采用哪种形式,用苗方与供苗方都要签订合和农民的实用技术水平为主,不断提高工程管理和施工人员的素质,规范工程管理程序和操作规程,提高工程建设质量。

　　第三十六条　 加强种苗、草籽生产供应工作。各级林业、畜牧部门要根据退耕还林总体规划和年度计划,科学制定种苗生产规划,提前做好种苗的生产和培育,建立多元化种苗生产供应体系,确保数量充足、质量优良种苗用于工程造林。

　　第三十七条　　严格规范种苗质量管理。建立科学有效的监督检查机制,工程使用的种子、苗木必须达到国家或省有关种子、苗木质量标准,杜绝用伪劣、带病虫害等不合格苗木造林,工程使用的种子和苗木必须附有产地标签、质量检验证和检疫证,否则不准使用。对使用没有“一签两证”种子和苗木的工程不予验收。

　　第三十八条　 加强种苗市场管理,坚决制止垄断苗木市场,为退耕还林者指定种苗供应商,哄抬苗木价格等行为,严厉打击种苗销售中的不法行为,维护农民合法权益。

　　第六章　 资金管理

　　第三十九条　　各级各有关部门要切实加强退耕还林的资金管理,严格执行有关规定,工程资金要及时足额拨付,确保工程建设的进度和质量。

　　第四十条　　退耕还林工程专项资金,要按照国家规定,实行专户储存,专款专用。各级财政部门要保证国家补助的工程建设资金及时足额到位。

　　第四十一条　 为保证工程进度,各县可根据工程建设实际情况,先期拨付项目实施单位部分启动资金,比例不少于国家对种苗和造林补助投资的50%,检查验收后进行报账。

　　工程建设中涉及的规划设计、检查验收、政策兑现等工程管理费用,由省、市、县各级政府根据工程管理需要,在本级年度财政预算中配套安排,省对市、县级可给予适当补助。

　　第四十二条　 退耕地农业税的征收和减免,按照国发[2002]10号文件及有关规定执行。

　　第四十三条　　建立健全工程审计制度。各级审计部门要加强退耕还林工程资金使用的审计,及时发现和解决工程资金使用中存在的问题。

　　第四十四条　　实施退耕还林的地区,要把退耕还林与扶贫开发、农业综合开发、水土保持、支农和以工代赈等政策措施结合起来,提高资金的使用效益,确保退耕还林顺利进行。　　对生态地位重要、生态环境脆弱的地区,实行退耕移民和发展沼气、太阳能、风能以及营造薪炭林相结合,加快这些地区的生态恢复步伐。

　　第七章　 检查验收

　　第四十五条　　退耕还林工程的检查验收实行县级全面自查、市级抽查、省级复查的三级检查验收制度,并接受国家核查。检查验收内容主要包括:作业设计、整地面积、造林面积、造林成活率、保存率、种苗质量、合同签订、林权证发放、档案管理、资金使用、政策兑现等。检查验收成果主要包括:检查验收报告、验收统计表和验收图等。

　　第四十六条　 县级自查验收主要检查施工进度和质量,对当年造林分两次进行阶段验收,第一次在6月底之前完成,第二次验收在翌年6月底之前完成。退耕地造林在享受国家粮款补助期间每年检查一次,可与年度验收同步进行,最晚在10月底前完成。各县要在检查结束后10个工作目内将检查结果报市林业主管部门,市林业主管部门完成汇总后5个工作日内报省林业主管部门备案。

　　市级抽查和省级复查验收在县级自查结束后两个月内完成。市级抽查和省级复查面积都不少于县级上报面积的10%,市级抽查县数为所辖全部工程县,省级复查县数不少于工程县数的30%。

　　省、市对历年退耕地还林保存和荒山荒地造林第三年保存情况进行抽查,抽查比例不少于县级上报面积的2%。

　　第四十七条　　要规范工程管理,在工程建设中严格按规划设计、按设计施工、按标准验收、按验收结果兑现政策和奖惩,

　　第八章　　政策兑现和粮食供应

　　第四十八条　　县级检查验收结果是政策兑现的直接依据。经验收认可的退耕还林整地面积和造林合格面积是政策兑现的主要依据。县级自查验收结果要张榜公布、及时公示,接受群众监督。

　　公示内容主要包括:退耕还林面积、合格面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助等情况。

　　第四十九条　 退耕还林粮食与现金补助标准和年限:

　　(一)退耕地还林:每年每亩补助原粮100公斤、现金补助20元,一次性补助每亩种苗和造林补助费50元。种苗和造林补助费只能用于种苗、造林补助、封育管护和施工勘察设计支出,并参照《河北省退耕还林工程人工造林中央基建投资补助定额指导标准》使用。

　　(二)匹配荒山荒地造林、尚未承包到户的耕地、休耕的坡耕地或沙化耕地以及退耕地营造经济林超出比例部分,只补助种苗和造林补助费每亩50元。

　　(三)粮食和现金补助的年限:还草补助2年,还经济林补助5年,还生态林暂补8年。

　　第五十条　 退耕还林工程资金实行报帐制管理。根据县级检查验收结果,退耕还林户凭县级林业部门填制的工程验收单和粮食供应及现金兑现证领取粮食和现金补助。

　　具体补助粮食兑现办法:退耕还林第一年粮食补助分两次兑付。第一次在完成整地或造林并经县级林业部门验收合格后,对验收合格的工程可以预先兑付50%补助粮;第二次兑付在第二年造林成活率验收后进行,对验收合格的工程兑付补助粮余额。从工程实施第二年开始,经验收合格后在每年年底一次兑现补助粮食。

　　补助现金兑付办法:退耕地还林后,经检查验收合格,依据县级验收证明,于每年年底前兑付。

　　对全部完成任务,质量达到规定标准的,足额兑现当年的粮食和现金补助及种苗补助费;对未完成任务或质量不合格的工程,按未完成任务量和不合格造林种草面积比例相应扣减粮食、现金补助及种苗费;待补植、补造完成任务达到工程建设标准,并经农户申请复验合格后再行兑现。从退耕还林的第二年起,每年要对幼林抚育、管护及保存情况进行检查验收。对验收不合格的,相应扣减当年钱、粮补助,并限期补植或采取补救措施,经补植管护后达到标准的再发放补助粮、款。补植等所需费用由农户自行承担。

　　第五十一条　 粮食供应原则上只供应原粮,各级政府及有关部门不得强制加工供应成品粮。退耕群众要求供应成品粮的,由农户与供应企业签订协议后方可供应。

　　承担粮食供应任务的企业要根据县级以上林业部门的检查验收凭证,向退耕户发放粮食。退耕还林粮食供应及现金兑现证由省退耕还林领导小组办公室统一印制。

　　第五十二条　 退耕还林补助粮食的采购供应采取公开招标的方式进行。招标采购必须坚持公开、公正、公平和诚信的原则进行,保证粮食质量,降低采购成本。供应的补助粮食必须有近期(六个月之内)由具备质检资格的粮油质检机构出具的质检报告。具体补助粮食供应工作按《河北省退耕还林补助粮食采购供应管理暂行办法》执行。

　　第五十三条　 退耕还林粮食补助资金通过招标节余部分,结转使用。

　　第九章　 奖惩

　　第五十四条　 对退耕还林工作中符合下列条件的单位和个人,应给予表彰和奖励:

　　一、组织工作得力,出色完成各项建设任务的单位和行政责任人、技术负责人;

　　二、解决生产中重大难题,做出突出贡献的技术人员和科研人员;

　　三、严格按照作业设计施工,高标准、高质量完成退耕还林任务并取得明显成效的造林大户;

　　四、在研究政策、机制、工程管理方面有创新、有突破,取得了较好的经济效益和社会效益的人员;

　　五、有其他突出事迹和对退耕还林工作做出重大贡献的人员。

　　第五十五条　　除因不可抗力的自然因素影响外,凡出现下列情形之一的,对工程实行缓建、停建,并调减下年度任务和投资:

　　一、正常情况下,未完成当年退耕还林任务的;

　　二、没有按下达的计划和批复的作业设计施工,擅自改变还林还草建设内容的;

　　三、还林还草的质量未达到国家有关技术标准、规定、规程的。

　　第五十六条　　凡有下列行为之一者,视情节轻重,给予通报批评或行政处分,直至追究法律责任:

　　一、玩忽职守,给国家造成重大经济损失的;

　　二、弄虚作假,欺上瞒下,谎报还林还草数量和质量的;

　　三、贪污、挪用、截留工程建设资金的;

　　四、违反国家有关政策和规定,挤占或克扣退耕还林农户补助粮食和现金的;

　　五、退耕还林还草后未经国家有关部门批准,擅自复耕的当事人和责任人。

　　六、其他违法、违规行为按《退耕还林条例》规定执行。

　　第十章　 附则

　　第五十七条　　各工程市、县可根据本办法分别制定适合当地的具体管理办法和实施细则,报省退耕还林工作领导小组办公室备案。

　　第五十八条　　本办法由省退耕还林工作领导小组办公室负责解释。

　　第五十九条　　本办法自发布之日起实施,河北省退耕还林领导小组印发的《河北省退耕还林还草工程管理办法》(退耕字〔2001〕2号)同时废止。

水库移民与发展权

法学硕士研究生 石安洲

摘要：水库移民是一种非自愿移民，这一人口迁移过程不具有市场选择性，特别是由于移民从原居住地搬迁进入安置地往往是一个突变过程，这一过程必将导致移民居住的自然环境与人文环境发生深刻的变化，从而引起移民的生产方式、生活方式、人际关系等方面发生急剧的变化。重视水库移民的人权从法哲学角度来讲，这种权利主要表现在宪法基本权利所体现的精神上，具体表现为移民的发展权。

关键词：水库移民 发展权

一
关于移民的定义学术界有许多不同的意见，葛剑雄著的《简明中国移民史》指出：“我们对移民的界定是：具有一定数量，一定距离，在迁入地居住了一定时间的迁移人口。”同一作者在《中国移民史》第1卷中更明确地指出，上述定义是“根据中国历史上人口迁移的特点和本书的宗旨”，而“为本书确定的移民的定义” 。看来这是适用于中国移民史的定义，而不泛指一般的移民定义。在这里，我们需要讨论的是能够适用于一般移民和移民研究的定义。《大美百科全书》指出：“广义而言，人类的迁移是指个人或一群人穿越相当的距离而作的永久性移动。”这里强调了“相当的距离”和“永久性移动”。 也有工具书作出这样的定义：“移民是指人口在地理上或空间上的流动，或在不同地区间的移动，从原住地移到目的地因而居所发生改变。这种迁移是属于永久性的。”“移民这个概念只是适用于比较能够定居的人口。” 有的则强调移民是“相对持久的运动”。 有的也指明是“永久定居的人”。 有的则认为迁移是“人们离开原居住地，超过一定行政界限，到另一个地方居住的移动”，而“实行迁移的人口称为移民”。
笔者认为移民可分为自愿移民与非自愿移民。人类在谋生存求发展的过程中，离不开自然环境、经济环境和社会环境。当这种协调关系遭到破坏或比例失调时，他们的生存和发展就会遇到严重的挑战与威胁。为此，人们择地迁移，通过迁居开发新的资源，开创新的环境。这种迁移，虽然有远有近，但完全出于移民的自愿，是主动的，没有任何强迫命令。人们称这种移民为自愿移民，就是指由于某种重要原因，放弃原来的生存环境，带着能搬走的主要财产，在异乡取得合法的定居权利，有所在异地的注册户口(或持有异国的国籍等身份证明)，到新地方重建家园，重新安排生产生活。
而兴建水库需形成库容大小不等的水库，因而淹没及其影响将是不可避免的事情。水库淹没有经常淹没与临时淹没、直接淹没与淹没影响(即间接淹没)之分，都对当地国民经济带来一定的损害、破坏，如淹没城镇、村庄、农田、山林、文物古迹、专项设施等，这是众所周知的。由于水库的淹没与影响，破坏了原有人与环境的协调关系，使原居住的群众失去了习以为常的居住地和劳动对象等生产生活资料，同时不得不舍弃原有家园，迁移他处，重建家园，调整生产生活秩序，适应新的人文及社会经济环境。这种迁移，都是出于不自愿的，是被动的。这种移民，一般称为非自愿移民。水库移民就属于非自愿移民。
无论是自愿或是非自愿移民，他们总是希望迁居后比原居住地环境更优美，生存条件比原先更好，能较快地摆脱贫困和落后的面貌。不管自愿与非自愿移民都习惯于原先的谋生手段，一旦失去原有资源后，谋生便发生困难，竞争力弱，较难恢复原有生产生活水平，因此往往需要政府一系列的扶持和优惠政策。
水库移民是一种非自愿移民，这一人口迁移过程不具有市场选择性，特别是由于移民从原居住地搬迁进入安置地往往是一个突变过程，这一过程必将导致移民居住的自然环境与人文环境发生深刻的变化，从而引起移民的生产方式、生活方式、人际关系等方面发生急剧的变化。根据世界银行的研究，迁移对移民可能产生一系列的影响，其中包括：原有的生产体系被破坏，生产性的收入来源丧失，人们被重新安置到另一个可能使他们的生产技能不能充分发挥、而且资源竞争更加激烈的环境中，乡村原有的组织结构和社会关系网被削弱，家族群体被分散，文化特征、传统势力及潜在的互相帮助作用被减弱等等。 由此，贫困成为移民面临的最大风险，也是一项困扰库区发展和社会和谐的重大历史性课题。正如阿马蒂亚森所言：“饥饿是指一些人未能得到足够的食物，而非现实世界中不存在足够的食物。” 从法律角度来看，包括表现极端的饥饿在内的贫困问题，在某种意义上，集中体现为一种社会产品分配的制度选择问题。采取各种措施，彻底消除移民的贫困是摆在党和政府面前的一项长期而艰巨的任务。
在改革开放的初期，单纯强调发展很容易形成社会共识；但在社会发展到一定阶段，社会财富增多，而贫富差距越来越大的今天，我们仍然强调为了发展，就一定要牺牲少部分人的利益和权利的话，那就难说是一种理性的选择。社会发展将继续要求改变对土地和水的使用，这样就不可避免地产生不同程度的工程性非自愿人口迁移，但这并不意味着发展的收益和代价的不平等分配本身是必然的或在道德上是正当的。发展是为了让所有人生活得更好，没有理由认为这种生存空间的再安排和由此带来的对非自愿移民的不利损害是不可避免的。但是这种状况往往是会发生的。如果发展的成本和收益不公平分配，一些人享受着发展的成果，其他人则承受着发展带来的痛苦，这完全有悖于发展的目标。权利大师德沃金认为，权利要求的核心是一个人有权利保护自己免受大多数人的侵犯，即使是以普遍利益为代价也是如此。
2004年宪法修正案将人权写入宪法，意味着人权从一种话语表达转变成肯定无疑的中国人的宪法性权利。水库移民的人权保护应当建立在移民权利保障基础之上，其本质内涵是移民人权的保障和维护。人权“直接以人之作为人所应有的全面发展和完善作为绝对根据……并将人在类上的认同和对现实的批判所提出的要求，落实为每个人应该而且必须通过某种制度化程序来主张的权利，从而指示了一种新的社会结合形式”。 从人权保障的法哲学角度来讲，这种权利主要表现在宪法基本权利所体现的精神上，具体表现为移民的发展权.
二
发展权的理念根植于《联合国宪章》、《世界人权宣言》和人权两公约之中。1945年联合国大会通过的《联合国宪章》就已包含了发展权思想。《联合国宪章》确认的联合国的宗旨之一是“促成大自由中之社会进步及较善之民生”，以及“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”。
首次较为系统地对发展权内容进行规定的，是1969年联合国大会第2542号决议通过的《社会进步与发展宣言》。《社会进步与发展宣言》从发展原则、发展目标、发展方法和手段三大方面正面阐明了“发展”的要义。《社会进步与发展宣言》指出，社会进步与发展的目的应在尊重与符合人权和基本自由的条件下，不断地提高所有社会成员的物质和精神生活水准。强调指出各会员国应有责任采取各种旨在促进整个世界社会进步，特别是帮助发展中国家加速其经济发展的对内对外政策，以缩短和消除发达国家和发展中国家之间生活水平之差距。
20世纪60年代，随着国际社会对发展问题的关注程度不断加深，广大发展中国家争取自身发展的运动风起云涌，引起了人们对发展权作为一项人权这一问题的思考和探索。最早提出发展权利主张的是非洲的阿尔及利亚正义与和平委员会于1969年发表的关于“不发达国家发展权利”的报告，该报告首次使用了“发展权利”四个字。而第一次明确提出“发展权”概念并尝试给发展权下定义的，则是塞内加尔第一任最高法院院长、人权国际协会副主席，联大人权委员会委员凯巴·姆巴耶。1976年他在斯特拉斯堡人权国际协会开幕式上，发表了一篇题为《作为一项人权的发展权》的演讲，他指出，发展权是一项人权，因为人类没有发展就不能生存，所有的基本权利和自由必然与生存权、不断提高生活水平权相联系，也就是与发展权相联系。至此，发展权概念正式被提出。
1979年11月23日，第34届联合国大会通过了《关于发展权的决议》，再次强调发展权是一项基本人权。决议指出“发展权利是一项人权，平等的发展机会既是各个国家的特权，也是各国国内个人的特权”，这是“发展权”概念首次出现在联合国大会这一最大范围的国际组织的名义通过的决议之中。该决议的颁行，标志着国际社会已对发展权予以了确定和认可。1986年12月4日，联合国大会第41/128号决议通过《发展权利宣言》，第1条明确宣布发展权是一项不可剥夺的人权。该宣言原则性阐释了发展权的主体、内涵、地位、保护方式和实现途径等基本内容。宣言指出：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进、享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都获得充分实现”；发展权的主体既包括个人也包括集体；对一国的发展权而言，其余各国是责任主体(第2、3条)；所有人权和自由都是不可分割和相互依存的，各国应采取措施扫除发展的障碍，确保所有人平等地享有社会发展的成果及参与社会的发展。发展权在国际一级主要体现着发展中国家的要求与主张。1993年在奥地利维也纳召开的第二届世界人权大会再次确认，发展权是一项集体人权，也是一项个人人权，它和生存权一样，是最重要的基本人权。会议通过《维也纳宣言和行动纲领》，进一步重申：《发展权利宣言》确立的发展权是一项普遍的和不可剥夺的人权，是基本人权不可分割的一部分。《发展权利宣言》是在《世界人权宣言》通过38年以后联合国通过的又一部十分重要的国际人权文献。
总之，发展权是参与和享有发展进程及其结果的权利。在此进程中，所有人权和基本自由最终都将充分实现。
三
在计划经济体制下，由于行政垄断造成相当任意的财富分配格局，而大型水利工程一般都是建设在贫困落后的山区，所以水库移民的发展权问题一直备受关注。具体说来，对于水库移民所要求的发展权的规定至少应把握以下三个方面：
其一，任何权利都是对现存经济结构的反映和对与富、落后与先进的悬殊，这就要求以发展权形式对现实存在的不平等社会关系进行矫正。以三峡工程为例，在三峡工程修建过程中，长江水利委员会组织制定的移民补偿标准的一个最基本的原则是按原规模、原标准、恢复原功能进行补偿。“三原补偿”原则按重置价值进行原样补偿，有欠科学与公平之处：1、是以1994年的物价水平为基准，对一个跨越十八年之久的移民项目进行补偿，不符合经济等价补偿法则。2、是随着经济的进步、经济规模的扩大、人口的增加和生活水平的提高，房屋、城镇、街道等基础设施是“百年大计”，不能也不应该按照1994年规模、质量重建，必须扩大规模、提高质量和档次，但是，“三原补偿”原则是不允许这样来做的。比如云阳原来县城主干道仅六、七米宽，新县城因将主干道修到三十米宽，就受到有关部门多次批评，说移民经费中只包括对淹没损失的原样补偿，库区的发展主要靠自己，靠今后。3、是三峡工程几十年论证，是库区基础设施几十年不能扩建，与长江下游地区相比，差距几十年，按重置价值进行原样补偿，经济机会损失完全由库区承担，违反公平原则。尽管移民工作对库区发展格局有着决定意义的影响，但移民资金里却几乎没有考虑可供当地发展的余地。因此，库区许多县的移民计划与当地的中长期发展规划是脱节的。这里涉及到一个复杂的问题，到底如何看待和处理库区移民的发展权。
其二，每一项权利都表明主体在该权利领域内拥有最广泛最深刻的自由。就水库移民所要求的发展权而论，任何层次和任何方面的库区和水库移民发展的不健全都将导致片面畸型的发展以至最终窒息发展。如在理论上片面强调经济发展观点，往往容易导致对资源的掠夺性开发，从而导致违反科学发展进程的畸型发展。所以水库移民所要求的发展应当是一种人的全面发展和自由。
早期的发展观将“发展”等同于“增长”即经济发展，认为现代化的过程就是经济增长甚至工业化的过程，但单一经济的畸形发展却带来了一系列严重后果，如环境恶化、生态危机、贫富悬殊、传统文化价值观崩溃、社会动荡，出现了“有增长而无发展”的现象。其实“发展”既是一个静态的概念，更是一个发展的概念，只有在动态变化中才能科学地把握住它的真谛。在经历了西方发展中心论和经济发展观的演变后，自20 世纪80年代以来，各种社会联系日渐紧密，大量社会问题、社会矛盾的不断涌现，人们对发展的观点突破了以往单纯的经济发展的局限性认识。将“增长”等同于“发展”，认为“增长的影响将导致间接地增大政治和公民权利，一个更高的GDP将会直接地转变成对所有人的更好的工作、更高的生活水平、医疗的改善和更好的教育”的片面发展观已被抛弃。总之，随着人类的时空观念和社会历史视野的拓展，发展的观念正在发生根本性转变和实质性进展，集中体现为从单纯的经济增长转变到以人类社会全面发展为宗旨，将发展理解为社会经济、政治、文化各子系统的相互促动与人类生活方式、心理层面与价值系统的重构；强调以人为中心的发展，要求社会平等、和谐，实现未来发展与现实关怀的平等。
其三，任何权利都是主体对权利义务关系的反映和实践，这就需要理解发展权主体行使发展权的行为方式或参与方式及参与程度、参与结果。因此，水库移民拥有发展权的内在要求必须是移民主动参与的发展方式，这也是水库移民的本质要求，和我们所提倡的变被动移民为主动移民的观点是吻合的。质言之，人们应该从移民对发展目标的接近或作用程度的运动过程来分析移民以何种方式和在何种限度内投身到实现发展权的活动中来，要以“参与度”作为参照系来衡量是否切实赋予水库移民以发展权或水库移民享有发展权的程度的高低。严格来说，只有当水库移民真正地投入库区社会发展的各项事业的实践并占有实践活动的成果，才谈得上已经实际享有了发展权。因此，“发展权是参与发展、促进发展和享受发展的总和。”


综上，笔者认为重视水库移民的发展权体现了当代中国水库移民方式改革的人权保障趋势和方向，具有巨大的历史进步意义。但在我们的具体工作中必须修正对发展权的片面理解，把握水库移民权利保障的实质。

参考文献
1、葛剑雄等著：《中国移民史》第1卷[M]，福建人民出版社1997年版
2、《社会科学大辞典》（社会学）[Z]，台北商务印书馆1973年版
3、( 美 ) 迈克尔.塞尼：《移民与发展》，河海大学出版社1999年版
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6、夏勇：《人权概念起源》，中国政法大学出版社 1992年版
7、汪习根《发展权法理探析》，载《法学研究》1999年第4期