论履行不能/王利明

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论履行不能

2000年11月24日 14:08 王利明

王利明 男,1960年2月生,湖北省仙桃市人。1978年2月考入湖北财经学院法律系,1981年12月于该校毕业;1982年2月考入中国人民大学法律系攻读民法硕士学位,1984年12月毕业后留校任教至今;1987年至1990年曾在中国人民大学法律系攻读在职博士学位。现为中国人民大学法律系教授、博士生导师、系副主任。主要著作有:《经济法的理论问题》(与梁慧星合著)、《民法新论》(上、下册)(与郭明瑞等合著)、《法律调整新论》(与赵秉志等合著)、《经济体制改革中的法律问题》(与李时荣合著)、《改革开放中的民法疑难问题》、《侵权行为法归责原则研究》、《国家所有权研究》、《民法·侵权行为法》(与郭明瑞等合著)。

履行不能(Unmog Lichen)的概念,在德国合同法和受德国法影响的一些大陆法系国家的合同法中占据着重要地位。诚如台湾学者王泽鉴指出:“给付不能是契约法上核心问题之一。”[(1)]然而,这一概念是否应为我国合同立法和司法所借鉴,值得探讨。

履行不能通常可分为自始不能与嗣后不能,自始不能属于债务成立的问题,嗣后不能属于债务履行的问题。[(2)]这两个问题是合同法中的两大基本问题,有鉴于此,在本文中,我们将不揣浅陋分别论述自始不能、嗣后不能的形态及区分问题,从而就履行不能概念的可借鉴价值作出粗浅的探讨。

一、自始履行不能与合同无效

自始履行不能的概念最早起源于罗马法。罗马法学家赛塞斯(celsus)曾提出过“给付不能的债务无效(impossibiliumnulla obligationest)”的论断,但根据罗马法学家盖尤斯的一些论述,履行不能在罗马法中适用的范围极为有限,主要适用的案件是误以为自由人为奴隶的给付、不具有交易性物品(如宗教上的圣物)的给付等,对于这些情况也并非一概宣布契约无效,相反却有许多例外的限制,例如,出卖人为恶意而买受人为善意,则买卖合同仍然有效。

罗马法的观点对德国法产生了一定的影响。德国学者麦蒙森(Mommsen)于1853年在其有关著述中强调若合同在订立时就已形成履行不能,则该合同应被宣告无效。该观点被《德国民法典》第306条完全采纳。依据该条规定:“以不能的给付为标的契约,无效。”德国学者拉伦茨对此解释为:“此项规定系基于事实需要而作出的价值判断,盖在给付客观不能之情形,契约自始即失其目的,失其意义,失其客体,故使之不发生任何效力。”[(3)]这样一来,“罗马法上‘impossibilumnulla obligationest’原则,本仅适用于少数特定客观之案例,德国民法将此原则加以概括化”,从而扩大了契约无效的范围。[(4)]

《德国民法典》第306条的规定深刻地影响了一些大陆法国家和地区的法律,如《瑞士债务法》第20条完全采纳了这一原则。我国《台湾民法》第246条仿效德国法规定:“以不能之给付为契约标的者,其契约无效。”第247条第1项补充规定:当事人于订约时,明知给付不能或可得而知契约系以不能之给付为标的者,应负信赖利益之赔偿。为解释这一原则,台湾学者洪逊欣指出:“法律行为,如欲发生效果,须其标的可能实现。即以不能实现之可能,则纵令以国家法,对当事人之私法自治与以助力,亦无从促其达成目的之故。”[(5)]

合同因自始不能而无效,从表面上看是合乎逻辑的选择,因为既然从订约时合同已不能履行,则继续维持合同的效力显然无必要,因此应宣告合同无效。然而实际情况并非如此,“此项规定,并非基于逻辑之必然性,盖于此情形,法律仍可承认契约有效,而令债务人负不能履行之赔偿责任。”[(6)]《德国民法典》第306条的规定忽略了两个事实:第一,该规定未考虑导致合同无效的原因,一概将自始不能的情况宣告无效,将使无效的范围过于广泛,其结果可能会使无过错的合同当事人承担合同无效的不利后果。因为无过错的当事人并不知道对方自始不能履行,他在合同订立后,可能因期待合同有效而为合同的履行支付了一定的代价,而合同无效不仅使其会遭受信赖利益损害,而且会造成期待利益的损害,这些损害未必都能得到补偿。假如对某些合同不是简单地宣告其无效,从而使无过错的当事人基于有效的合同提出违约的请求,或许对当事人更为有利。第二,自始不能的情况极为复杂,有些合同的履行并非绝对不可能,如缺乏支付能力、经济陷于困境等,均属于经济上履行艰难。再如债务人因生病不能亲自履行,可能并非绝对不能履行,而只是法律上不宜强迫其履行而已。若对自始不能均宣告无效,则某些合同关系的当事人极有可能利用无效的规定,以合同自始不能为借口,将本可以履行而且应该履行的合同变为无效合同。所以,对各种情况均简单地宣告无效,既可能不利于交易安全,也未必符合合同当事人特别是债权人的利益。

为了弥补《德国民法典》第306条的不足,德国法院通过法律解释而提出了“客观不能”与“主观不能”的概念。法院和学说认为:《德国民法典》第306条提出的“Unmoglichkeit”(不能)一语,专指客观不能,至于主观不能则另以“Unvermogen”一字表示。[(7)]以自始主观不能的给付为契约标的的,其契约仍然有效,债务人就其给付不能,应负债务不履行的责任,债权人可以请求损害赔偿或解除契约。法院认为,既然每个人在订约时都担保其要履行合同,如果他订约仅仅只是无能力履行,不论出于何种原因,他都必须赔偿对方的信赖利益损失。如果契约是自始客观不能,如出卖人在订约时就没有货物等,则应使合同无效。然而,何为主观不能和客观不能?如何对两者作出区分?学者对此众说纷纭,在学说上有四种不同的观点。一种观点认为,凡是任何人均不能够履行者,为客观不能,仅为该债务人不能履行者,为主观不能;第二种观点认为,凡不能的原因在于给付本身者为客观不能,基于债务人一人的情事者为主观不能;第三种学说则认为,凡基于债务人个人的原因致不能履行者,为主观不能,否则,为客观不能;第四种观点认为,依事物的原因而不能者,为客观不能,因债务人个人的原因而不能者,为主观不能。正是由于区分标准不明确,因此对判例也无不影响,如德国Dusseldorf高等法院于1953年2月27日的一项判决曾引起争议,该案情是:某大商贾重金聘请一占星家,根据星象变化,以定凶吉,对其公司业务提出建议。Dusseldorf高等法院认为此项约定给付,无论在自然科学方面和法律方面来考察,均属客观不能,根据《德国民法典》第306条规定,应属无效。德国学者对此提出尖锐批评,认为观察天象星座而提出建议,属于一项可能的给付,在科学上是否正确,对当事人是否有利,具有何等价值,可不予考虑,故契约仍为有效。这个案件表明契约主观不能与客观不能的标准本身不清楚。正如德国债法修改委员会认为,“区别各种各样的客观不能与主观不能--什么地方也找不到对这两个概念的定义,或许根本就不可能下定义--常常成为争议的原因。”[(8)]一些台湾学者也提出:“主观或客观之分,既然属于学说上之分类,其界限又未确定,则所谓自始客观不能,其范围而非确定,自易引起纷扰”,[(9)]因而不能区分主观不能与客观不能。最近,德国“债法修改委员会”建议“如果债务人尽了依债务关系的内容和性质应尽的义务之后,仍然不能履行给付,那么在这种情况下有权拒绝给付,但金钱债务除外。这样,在委员会的草案中,就没有客观不能和主观不能的概念了”。[(10)]可见,德国立法正朝着取消客观不能与主观不能的方向发展。

按照德国法学界一致的观点,《德国民法典》第306条的规定是失败的,[(11)]“该条将给付不能的效果规定为无效,以及将债务人的责任局限于赔偿消极利益(第307条)是不适当的”。[(12)]如果我们将该条与法国合同法、英美合同法、《联合国国际货物销售合同公约》(简称《公约》)规定的模式相比较,就会发现,在对待自始履行不能方面可以有多种不同的立法选择,各种选择均有其合理性,但比较而言,德国法的规定是不合理的。下面对这几种模式简单分析如下:

(1)法国法。法国法并不认为以不能给付为标的的契约一概无效,但《法国民法典》第1601条规定了货物的灭失将导致合同无效的情况。依该条规定:“如买卖时,买卖的物品全部毁损,出卖即归无效,如物品仅一部分毁损时,买受人有权选择或放弃此项买卖,或请求以分别估价的方法确定保存部分的价额而买受。”在债的消灭中,民法典第1302条也规定:作为债务标的的特定物毁灭或不能再行交易之用,或遗失以至不知其是否存在时,如此物并非因债务人的过失而毁坏或遗失,而且其毁坏或遗失发生在债务人负履行迟延的责任以前者,将导致债务消灭。在实践中,法院的判例认为,如果债务人知道或者应当知道履行不可能的事实,则债权人可以因债务人之不法行为或缔约过失,而要求赔偿损害,赔偿的数额不受原告信赖合同有效的程度的限制。[(13)]总之,根据法国法,履行不能的适用范围比较狭窄,主要限于特定货物的灭失。

(2)英美法。英美法认为,在订立合同时,该合同就不可能履行,属于一方的错误或双方的错误问题。其推理是,如果合同双方与基于合同标的存在的错误假设而订约,并且任何一方均不承担这一风险,则合同将因共同错误而无效。英国1893年的《货物买卖法》第6条规定:一项出售特定货物的买卖合同,如在缔约时货物已经灭失,且卖方不知情,该项契约无效。英国《合同法重述》(第二版)第35(1)规定,在没有明文的承担风险的规定的情形下,如果成立出售特定物的买卖合同时,双方都不知道货物从来不存在或不再存在的,合同不成立。对于双方的错误,法律将给予救济。对于单方面的错误,则依具体情况处理。例如,如果卖方在误认为货物存在上有过错,则他将凭默示的货物存在保证或过失承担责任。[(14)]

(3)《公约》的规定。《公约》未规定履行不能问题,与《德国民法典》第306条的规定截然不同,《公约》原则上认为在缔结时就已出现履行不能的合同是有效的。对于风险转移以前出现的履行不能问题,按照由出卖人承担风险的原则处理(第36条),如果因为履行不能而致合同不能履行,无论是自始不能还是嗣后不能,除非有法定的免责理由,否则将构成合同不履行的责任(第45条以下、第60条以下)。

从上述三种模式中可以看出,这些模式均没有简单地宣告自始履行不能便导致合同一概无效。也没有采用主观不能与客观不能等模糊的标准来限制无效的范围。相比较而言,《德国民法典》第306条的规定确实过于简单,且将履行不能导致合同无效的范围规定得过于宽泛,这显然不利于保护无过错的当事人。从经济效率角度来看,此种规定也会造成低效率。因为大量宣告合同无效,不仅将使许多属于经济上不能甚至是暂时不能的交易消灭,使正当的交易得不到鼓励,而且无效带来了十分复杂的后果,即恢复原状和赔偿损失问题,同时会不必要地增加一些返还财产的费用。过多地消灭本来不应该被消灭的交易,也会使某些合同当事人在订立了对自己不利的合同以后,藉口合同自始不能履行而要求宣告无效,这对于交易秩序的维护也没有什么好处。

当然,除德国法以外的三种模式也是各具特点的。相对而言,我们认为《公约》的规定更为合理一些。首先,《公约》没有区分自始和嗣后履行不能问题,对凡是无正当理由在履行期到来以后不履行和不能履行的,除非有正当的免责事由,否则一概按违约处理,这就极为简便易行。其次,《公约》不象法国法那样对买卖标的物毁灭损失的情况均作为无效来考虑,而作为风险责任处理,这是有一定道理的。货物毁损灭失不一定都使合同不能履行。现代社会大量的交易都是种类物的交易,种类物的灭失并不一定导致合同自始履行不能,因此没有必要简单宣告在此情况下合同一概无效,更何况即使宣告无效,也要确定谁负担标的物灭失的责任问题。所以,《公约》按照风险是否移转为标准来确定谁应负责,而不是简单地宣告合同无效是比较合理的。第三,《公约》对自始履行不能情况,也没有如英美法那样作为错误来对待。事实上,标的物灭失、自始不存在等现象可能因多种原因引起,不完全是因为当事人的错误造成的。英美法的规定在这方面显然有些片面性。不过,《公约》认为自始履行不能一概不影响合同的效力,从而使有过错的当事人负违约责任,这种规定确有利于维护合同的效力和交易秩序,但因其未考虑到合同可能因为错误、欺诈等原因引起履行不能,应导致合同被撤销或无效的情况,因此也有失周延。

我国法律是否应采纳《德国民法典》第306条的规定?我们认为,我国现行民事立法和司法实践,较之于德国法关于自始履行不能的规定更为合理,因此不应采纳德国法的规定,这具体体现在:

第一,我国《民法通则》规定了行为人对行为内容有重大误解的民事行为应予以撤销,因合同被撤销,有过错的一方当事人应承担责任(第59条、第61条)。如果双方错误地认为标的物存在而事实上不存在,或者某种标的物存在而事实上不存在该种类型的标的物,可按重大误解处理。但发生重大误解以后,应由有撤销权的当事人主张是否撤销合同,从而使合同自始失效。这就可以解决一些因误解引起的履行不能问题。不过,有些学者对此有不同的看法。有一种观点认为,对此种情况,“应由当事人双方主张无效,不存在当事人一方才有权撤销的合同,因此用我国法上的误解来解决合同自始履行不能,显然是不够的,我国合同法应引入合同自始履行不能的概念。”[(15)]我认为这一理由是不充分的。《民法通则》第59条关于行为人对行为内容有重大误解之规定,显然是从单方的错误角度作出规定的,如果属于双方误解,则双方均应为撤销权人,都有权向对方提出撤销,并由双方各自承担相应的责任,如不愿撤销,也可由双方根据不能履行的情况而协商解决。因此,《民法通则》第59条的规定可以包括双方误解的情况,从而可以解决因误解引起的履行不能问题。

第二,如果一方(出卖人)明知自己无履行能力而故意签约,此种情况在我国司法实践中大多按欺诈处理。最高人民法院于1987年《关于在审理经济合同纠纷案件中具体适用〈经济合同法〉的若干问题的解答》中指出:“明知自己没有履行能力,仍与其他单位签订经济合同,其行为具有欺诈性质,……对于这些无实际履行能力的工商企业所签订的经济合同,应当确认为无效合同。”因此,凡是一方自始就明知合同不能履行,而仍与对方订约属于欺诈,合同当然无效。

第三,如果一方因自己的过错使标的物在订约前灭失,既无从判定标的物灭失在订约前还是合同成立后发生的,又不属于不可抗力的情况,则完全可按违约行为处理。

总之,我们认为,目前我国现行法的规定已能较好地解决合同自始履行不能问题,没有必要引进德国法关于自始履行不能的概念,人为地造成法律规定的不合理性。

二、嗣后不能与违约形态

给付不能的另一项重要内容是嗣后不能(Nachtraghche Unmoghichkeiteit),按照学者的一般看法,自始不能决定着合同是否成立或有效的问题,而嗣后不能则关涉债务履行及违约问题,这就是说,在合同有效的情况下,若发生嗣后不能,除不可归责于当事人双方的情况以外,就涉及到违约或负责问题。

将履行不能即嗣后不能抽象化为一种违约形态,乃是德国债法的一大特点。履行不能成为违约形态,最初是由德国学者麦蒙森于1853年倡导的。麦蒙森根据对给付的三方面(标的、时间、地点)的要求而将给付区分为标的(品质或数量)的、地点的及时间的给付不能而认为履行迟延只不过是一种特殊形态的给付不能,[(16)]因为在麦蒙森看来,未能准时发生的给付不再是准确的给付,准确的给付已经因为第一次的不适当给付而成为不能。这样一来,履行不能所包含的内容极为宽泛,几乎可以涵盖各种违约形态。德国民法基本采纳了这一观点,将给付不能的概念适用到违约补救和责任之中,规定了债务人对应归责于自己的给付不能的责任,[(17)]并将给付不能与给付迟延作为两类基本的违约形态而将各种复杂的违约现象均概括其中,从而形成了德国法对违约形态的“二分法”制度。

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国家外汇管理局关于保税仓库外汇管理有关问题的通知

国家外汇管理局


国家外汇管理局关于保税仓库外汇管理有关问题的通知
汇发[1998]97号




国家外汇管理局各省、自治区、直辖市分局;深圳分局;各外汇指定银行:
《关于完善售付汇管理的通知》发布施行以来,我们收到了国家外汇管理局一些分支局、外汇指定银行、企业反映的保税仓库外汇管理问题,为了保证企业的合法经营,经研究,现就保税仓库外汇管理问题通知如下:
一、经营保税仓库的企业(包括保税生产资料市场,以下简称“保税仓企业”)从境外进口货物,以寄售、代销的方式供其它境内机构使用的,由从保税仓库提取货物的境内机构持下列有效凭证和商业单据到外汇指定银行购汇或从其外汇帐户中向境外支付,保税仓企业不得购付汇:
(一)进口合同;
(二)进口付汇核销单;
(三)海关代征关税专用缴款书或海关免税证明;
(四)起运国(地区)为“中华人民共和国(142)”、境内目的地为“中国某地”、运输方式为“保税”的、贴有防伪标签、加盖海关“验讫章”的正本进口货物报关单;
(五)相应结算方式和贸易管理方式要求的其它有效凭证和商业单据。
购付汇申请人与报关单上的经营单位必须一致。
二、保税仓企业以买断方式从境外进口货物,再通过保税仓库销售给其它境内机构的,由保税仓企业持下列有效凭证和商业单据到外汇指定银行购汇或从其外汇帐户中向境外支付。从保税仓库提取货物的境内机构不得购付汇,只能向保税仓企业支付人民币:
(一)进口合同;
(二)进口付汇核销单;
(三)海关代征关税专用缴款书或海关免税证明;
(四)起运国(地区)为“中华人民共和国(142)”、境内目的地为“中国某地”、运输方式为“保税”的、贴有防伪标签、加盖海关“验讫章”的正本进口货物报关单(出仓报关单);
(五)起运国(地区)为境外、贸易方式为“保税仓库货物(1233)”的、加盖海关“验讫章”的正本进口货物报关单(进仓报关单);
(六)相应结算方式和贸易管理方式要求的其它有效凭证和商业单据。
出仓报关单的合计金额不得大于进仓报关单的合计金额。
购付汇申请人必须与进仓报关单、出仓报关单上的经营单位、进口合同的买方一致。
三、境内机构从境外进口货物,通过保税仓库进入境内的,应当按照本通知第二条的规定办理。来料加工项下进口原材料通过保税仓库从境外进入境内的,不得购付汇。
四、进仓报关单不得单独作为保税仓企业和其它境内机构购付汇的凭证。
五、外汇指定银行应当严格审核规定的有效凭证和商业单据,并按照规定办理报关单的核对和进口付汇核销手续。
六、本通知不适用于保税区内经营保税仓库业务的企业和从保税区的保税市场进口货物。
七、请各分局收到本通知后,尽快转发所辖分支局、金融机构(含外资金融机构)及相关单位。执行中如遇问题,请及时向我局反馈。
八、本通知自发布之日起施行。

国家外汇管理局

一九九八年十一月三十日

山东省实施《中华人民共和国防洪法》办法

山东省人民政府


山东省实施《中华人民共和国防洪法》办法
山东省人民政府


(1999年8月22日省九届人大常委会第10次会议通过)

第一章 总则
第一条 根据《中华人民共和国防洪法》及有关法律、法规,结合本省实际,制定本办法。
第二条 各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导,组织有关部门、单位,动员社会力量,采取措施加强防洪工程设施建设,巩固、提高防洪能力,做好防汛抗洪和洪涝灾害后的恢复与救济工作。
第三条 县级以上人民政府水行政主管部门在本级人民政府领导下,负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。
国务院水行政主管部门在重要江河设立的流域管理机构,在其管辖范围内依法行使防洪协调和监督管理职责;省、市(地)人民政府水行政主管部门所属的流域水利管理机构,受水行政主管部门委托,在其管辖范围内行使防洪的有关职责。
有关地方人民政府应当与流域管理机构加强协调,积极配合,共同做好流域防洪工作。

第二章 防洪规划
第四条 防洪规划是江河、湖泊治理和防洪工程设施建设以及与防洪安全有关活动的基本依据。
防洪规划应当纳入国民经济和社会发展的总体规划。编制土地利用总体规划、城市规划和其他涉及防洪的综合性、专业性规划及进行重大建设项目布局时,必须考虑防洪安全,必须有防洪除涝方面的专项规划或者论证。
第五条 国家确定的重要江河、湖泊的防洪规划和城市防洪规划的编制和审批,按照防洪法第十条的规定执行。
本省管理的小清河、大沽河、潍河、大汶河、徒骇河、马颊河、德惠新河、东鱼河、洙赵新河、沂河、沭河、泗河、梁济运河和南四湖的流域防洪规划及跨上述河道流域的防洪规划,由省水行政主管部门会同有关部门和有关市(地)编制,报省人民政府批准。
本省管理的其他河道的流域防洪规划,由河道所在市(地)、县(市、区)水行政主管部门按照管理权限会同有关部门编制,报本级人民政府批准。跨市(地)、县(市、区)河道的流域防洪规划,由其共同的上一级水行政主管部门会同有关部门和有关地方人民政府编制,报本级人民
政府批准。
区域防洪规划,由县级以上水行政主管部门依据流域防洪规划会同有关部门编制,报本级人民政府批准。
经人民政府批准的防洪规划,须报上一级水行政主管部门备案。
第六条 省防御风暴潮总体规划,由省水行政主管部门会同有关部门编制,报省人民政府批准。
沿海地区的县级以上水行政主管部门应当按照省防御风暴潮总体规划,会同有关部门编制本地区的防御风暴潮规划,报本级人民政府批准,并报上一级水行政主管部门备案。
经批准的防御风暴潮规划,应当纳入防洪规划。
第七条 防洪规划确定的河道整治计划用地、规划建设的堤防用地、人工排洪道用地依法划定为规划保留区。
黄河、漳卫河、韩庄运河及本办法第五条第二款所列河道、湖泊的规划保留区,除须由国家核定批准的外,由省土地行政主管部门和省水行政主管部门会同有关地区核定后,报省人民政府按照国务院规定的权限批准,并予以公告。
其他河道的规划保留区,经有关土地行政主管部门和水行政主管部门核定后,报市(地)、县(市、区)人民政府按照规定的权限批准,并予以公告。
规划保留区范围内的土地涉及其他项目用地的,有关土地行政主管部门和水行政主管部门核定时,应当征求有关部门的意见。
规划保留区内不得新建、改建、扩建与防洪无关的工矿工程设施及扩展居民区;在特殊情况下,确需占用前款规划保留区内土地的,应当按照国家规定的基本建设程序报请批准,并征求有关水行政主管部门意见。

第三章 治理与防护
第八条 黄河和跨省河道、河段的规划治导线,按照防洪法第十九条规定执行。
其他河道、河段的规划治导线,由水行政主管部门按照本办法第五条防洪规划编制权限拟定,报本级人民政府批准。
第九条 县级以上水行政主管部门和其他有关部门应当根据防洪规划,制定河道整治、涝区治理、水库加固、防潮堤建设、城市排涝设施建设计划,报本级人民政府批准后组织实施。
河口、海岸滩涂治理开发应当服从防洪规划。
第十条 按照防洪规划进行河道整治需要占用的土地,由县级以上人民政府按照国家有关规定划拨或者调剂解决。
进行河道整治新增加的可利用土地,属国家所有,由县级以上人民政府统一安排使用,优先用于移民安置和防洪工程设施的建设与管理。
第十一条 引黄取水应当采取措施,避免和减少黄河泥沙进入河道。因引、蓄黄河水造成的河道淤积,必须定期进行清淤疏浚,确保行洪畅通,所需费用由当地人民政府与引黄受益者合理承担。
第十二条 沿海地区各级人民政府应当加强海堤、河口复堤、挡潮闸和沿海防护林等防御风暴潮工程建设与管理,制定和落实防御风暴潮预案。
第十三条 河道、湖泊、水库大坝等防洪工程设施的管理和保护范围由县级以上人民政府按照国家和省政府的有关规定划定。
新建、改建、扩建防洪工程设施,应当按照经批准的设计,在竣工验收前划定管理范围和保护范围。
第十四条 在河道、湖泊、水库大坝管理范围内禁止下列活动:
(一)建设妨碍行洪的建筑物、构筑物;
(二)倾倒垃圾、渣土及其他废弃物或者沉船;
(三)在行洪区种植阻碍行洪的林木和高秆作物等;
(四)修建围堤、阻水渠道、阻水道路;
(五)设置拦河渔具;
(六)在堤坝及其护堤地上取土、打井、挖窖、筑坟;
(七)其他严重危害河道、湖泊、水库大坝安全的行为。
第十五条 在河道、湖泊、水库大坝管理范围内进行下列活动,必须报经县级以上水行政主管部门批准:
(一)爆破、钻探、打井;
(二)采砂、采石、取土、淘金;
(三)挖筑鱼塘、堆放物料;
(四)开垦土地、开采地下资源、进行考古发掘;
(五)在堤顶、坝体及泄洪、输水建筑物上的交通桥行驶载有易燃易爆物品的车辆、履带式车辆、超设计荷载标准的车辆及雨雪泥泞期间行驶机动车辆。
前款规定的活动,涉及其他部门的,按照有关法律、法规规定办理。
第十六条 在防洪工程设施的保护范围内,禁止进行危害防洪工程设施安全的爆破、打井、采石、取土等活动。
第十七条 禁止围湖造地和占用水库库容。已经围垦或者占用的,应当按照国家规定的防洪标准进行治理,有计划地退地还湖、还库。
禁止围垦河道。确需围垦的,必须进行科学论证,经省水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后,报省人民政府批准。
第十八条 对居住在行洪河道内的居民,当地人民政府应当有计划地组织搬迁。
第十九条 防洪法第二十七条规定的工程建设方案,由县级以上水行政主管部门按照下列权限办理:
(一)本办法第五条第二款所列河道干流、湖泊上,由省以上审批立项或者涉及市(地)边界河道管理范围内的建设项目,由省水行政主管部门审查同意;其他项目,由市(地)水行政主管部门审查同意。
(二)其他河道管理范围内的建设项目,由市(地)、县(市、区)水行政主管部门按照管理权限审查同意,并报上一级水行政主管部门备案。
经批准的建设项目,建设单位在开工前,应当到有管辖权的水行政主管部门办理河道管理范围内该工程设施建设的位置和界限审查批准手续,并按照批准的位置和界限施工。
第二十条 经批准在河道、湖泊、水库管理范围内占用水域、陆域和防洪工程设施的单位和个人,必须保证防洪安全。不得损害防洪工程设施或者降低原有防洪功能。造成损害的,由责任者采取补救措施、负责修复或者承担修复费用。

第四章 防洪区和防洪工程设施的管理
第二十一条 防洪区分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。
洪泛区、蓄滞洪区安全建设管理办法以及对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助办法,由省人民政府按照国家有关规定制定。
第二十二条 在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目,必须编制洪水影响评价报告。建设项目可行性研究报告报批时,须附具水行政主管部门按照管理权限审查批准的洪水影响评价报告。可行性研究报告由省以上审批的,其建设项目的洪水影响评价报告,由省水行政主管部门审查
批准;其他建设项目,由市(地)水行政主管部门审查批准。
在蓄滞洪区内建设的油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道,按照批准的洪水影响评价报告需要设置的防洪设施,应当与建设项目同时施工。建设项目投入生产或者使用时,其防洪工程设施应当经市(地)级以上水行政主管部门验收。
第二十三条 城市建设行政主管部门应当做好城区排涝管网、泵站的建设和管理工作。
城市建设必须严格执行城市防洪规划;不得擅自填堵、篷盖原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤。
第二十四条 各级人民政府应当加强防洪工程建设的管理,建立健全质量管理体系,确保工程质量。
防洪工程建设,必须严格履行建设程序,依法实行项目法人负责制、招标投标制和建设监理制。严禁转包和非法分包。
第二十五条 各级人民政府应当组织有关部门加强河道堤防、水库大坝等防洪工程设施的定期检查和监督管理。对病险水库、河道险工险段、病险涵闸的除险加固和严重水毁工程的修复,有关人民政府应当优先安排资金,限期消除危险。

第五章 防汛抗洪
第二十六条 防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制,统一指挥、分级分部门负责。
第二十七条 县级以上人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构,在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下,指挥本辖区的防汛抗洪工作。各级防汛指挥机构的办事机构设在本级水行政主管部门,具体负责防汛指挥机构的日常工作。
第二十八条 本省汛期为6月1日至9月30日;黄河伏秋汛期为7月1日至10月31日,凌汛期为12月1日至次年2月底。特殊情况下,省人民政府防汛指挥机构根据汛情及气候异常变化情况,可以宣布提前或者延长汛期时间。
当河道、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量,水库水位接近设计洪水位,或者防洪工程设施发生重大险情,台风、风暴潮、大范围强降水来临时,有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期,并立即报告上级人民政府防汛指挥机构。
第二十九条 在汛期,气象、水文、海洋等有关部门应当按照各自的职责,及时向有关防汛指挥机构提供天气、水文等实时信息和风暴潮预报。
第三十条 在汛期,河道、水库、闸坝和其他水工程设施的运用,必须服从防汛指挥机构的统一调度指挥和监督。坚持安全第一、蓄泄兼顾的原则。
依法启用蓄滞洪区,任何单位和个人不得阻拦、拖延;遇到阻拦、拖延时,由有关县级以上人民政府强制实施。
第三十一条 与防洪有关的水利工程设施,采取承包、租赁、拍卖、股份制或者股份合作制等方式经营的,经营者必须承担相应的防洪责任,服从防汛的统一管理和调度,保证工程的安全运行和防汛、排水等原设计的基本功能。
第三十二条 对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物,按照谁设障、谁清除的原则,由防汛指挥机构责令限期清除;逾期不清除的,由防汛指挥机构组织强行清除,所需费用由设障者承担。设障者拒不承担清障费用的,防汛指挥机构可以依法申请人民法院强制执行。
第三十三条 各级人民政府应当组织有关部门做好防汛抢险物资的储备工作。防汛指挥机构必须储备一定数量的防汛物资;防洪工程管理单位必须按照规定的标准储备防汛物资;受洪水威胁的单位和个人应当储备必要的防汛抢险物料。
第三十四条 在紧急防汛期,防汛指挥机构在其管辖范围内可以按照防洪法的有关规定,依法行使紧急处置权、调用权和决定交通管制。对不服从紧急处置和调用的,防汛指挥机构可以强制实施。
第三十五条 在汛期,各地和有关部门必须保障防汛指挥车辆、抢险救灾车辆的畅通,对执行防汛抗洪任务的车辆由省公安、交通主管部门核发通行证并免交车辆通行费。

第六章 保障措施
第三十六条 防洪费用,按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。
各级人民政府应当保证实施防洪规划和年度计划所需资金,提高防洪投入的总体水平。
河道工程修建维护管理费的缴纳,按照国务院和省政府的有关规定执行。
第三十七条 防洪工程设施建设和维护所需投资,按照事权和财权相统一的原则,分级负责。省财政安排的资金,主要用于省级以上重点工程及跨市地的边界工程。其它工程所需资金主要由市(地)、县(市、区)财政承担。城市防洪工程所需资金由城市人民政府承担。
受洪水威胁地区的油田、管道、铁路、公路、矿山、电力、电信等企业、事业单位应当兴建防洪自保工程,其建设和维护资金自行筹集。
第三十八条 各级人民政府应当将河道、湖泊治理和防洪工程设施建设列入当地基本建设的重点。计划部门应当优先立项,计划、财政等有关部门应当对所需资金予以重点保障。
第三十九条 各级人民政府应当按照国家的有关规定,安排一定比例的农村义务工和劳动积累工,用于防洪工程设施的建设、维护。城镇居民也应当承担一定的防洪工程建设义务。
第四十条 任何单位和个人不得截留、挪用防洪救灾资金和物资。
各级人民政府审计机关应当加强对防洪、救灾资金使用情况的审计监督。

第七章 法律责任
第四十一条 违反本办法第七条第五款规定,在规划保留区内新建、改建、扩建与防洪无关的工矿工程设施及扩展居民区,未征求水行政主管部门意见的,责令停止违法行为,补办手续;严重影响防洪工程设施建设和河道整治的,责令限期拆除;影响防洪工程设施建设和河道整治,尚
可采取补救措施的,责令限期采取补救措施。
第四十二条 违反本办法第十四条第(一)至(三)项、第十九条、第二十二条规定的,分别按照防洪法第五十六条、第五十八条、第五十九条的有关规定处罚。
第四十三条 违反本办法第十四条第(四)至(七)项有下列行为之一的,责令停止违法行为,限期清除障碍或者采取其他补救措施,逾期不清除或者不采取补救措施的,代为清除或者采取补救措施,所需费用由违法者承担,并可以按照下列规定处以罚款:
(一)修建围堤、阻水渠道、阻水道路的,处5千元以上5万元以下罚款;
(二)设置拦河渔具的,处1千元以上2万元以下罚款;
(三)在堤坝及其护堤地上取土、打井、挖窖、筑坟等的,处2万元以下罚款。
第四十四条 违反本办法第十五条第(一)至(四)项规定,未经批准有下列行为之一的,责令停止违法行为,没收违法所得,恢复原状或者采取其他补救措施;不恢复原状也不采取其他补救措施的,代为恢复原状或者采取其他补救措施,所需费用由违法者承担,并可以按照下列规定
予以罚款:
(一)爆破、钻探、打井,在湖泊、水库大坝管理范围内采石、取土的,处5万元以下罚款;
(二)未经批准或者不按照批准的范围和作业方式,在河道管理范围内采砂、取土、淘金的,可以给予警告,有违法所得的,处相当于违法所得2倍以下罚款;没有违法所得的,处1千元以下罚款;
(三)挖筑鱼塘、堆放物料的,处3万元以下罚款;
(四)开垦土地、开采地下资源,进行考古发掘的,处2万元以下罚款。
违反本办法第十五条第(五)项规定,未经批准在堤顶、坝体及泄洪、输水建筑物上的交通桥行驶有易燃易爆物品的车辆、履带式车辆、超设计荷载标准的车辆及雨雪泥泞期间行驶机动车辆的,责令停止违法行为,造成损失的,予以赔偿。
第四十五条 违反本办法第十六条规定,进行危害防洪工程设施安全的爆破、打井、采石、取土等活动的,责令其纠正违法行为,恢复原状或者采取补救措施,并可处5万元以下罚款。
第四十六条 违反本办法第十七条规定,围湖造地、占用水库库容、围垦河道的,责令停止违法行为,恢复原状或者采取其他补救措施,可以处5万元以下罚款;既不恢复原状也不采取补救措施的,代为恢复原状或者采取其他补救措施,所需费用由违法者承担。
第四十七条 违反本办法第二十三条第二款规定,擅自填堵、篷盖原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的,城市人民政府应当责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施。
第四十八条 除本办法第四十七条规定外,本章规定的行政处罚和行政措施,由县级以上人民政府水行政主管部门决定;涉及国务院水行政主管部门设立的流域管理机构管辖范围内的行政处罚,按照防洪法有关规定执行。
第四十九条 国家工作人员违反本办法规定,玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第八章 附则
第五十条 黄河河道整治、建设、保护、工程管理、河口管理及其法律责任,依照《山东省黄河河道管理条例》的规定执行。
第五十一条 本办法自公布之日起施行。



1999年9月20日