交通部关于颁发《港口建设项目后评价报告编制办法》的通知
交通部
交通部关于颁发《港口建设项目后评价报告编制办法》的通知
1989年12月14日,交通部
为了加强交通项目建设全过程的跟踪管理,全面总结建设项目从决策到投产营运的经验、教训,提高交通建设的科学管理水平,1986年我部建立了《交通建设重点项目管理卡》和《交通建设重点项目总结工作制度》。经过几年的实践,积累了许多有益的经验。随着交通建设项目科学管理机制的不断完善,原试行的《交通建设重点项目管理卡》和《交通建设重点项目总结工作制度》已经不能适应目前的工作需要。为进一步提高港口建设项目的决策、设计、施工和营运管理水平,我部于今年邀集部分专家对《港口建设项目后评价报告编制办法》(讨论稿)逐条进行了审议、修改。在近期召开的全国公路、水运交通建设前期工作会议上,又广泛征求了代表们的意见并作了修改。现颁发《港口建设项目后评价报告编制办法》,请认真贯彻执行。今后,凡港口建设项目管理、总结和后评价工作均以此办法为准。
港口建设项目后评价报告编制办法
为了全面总结港口建设项目从决策、设计、实施到投产营运全过程的经验、教训,科学评价建设成果,使港口建设管理步入程序化、规范化、工作方法科学化的轨道,强化全行业宏观管理机制,提高港口建设的管理水平,在交通部1986年建立的《交通建设重点项目管理卡》和《交通建设重点项目总结工作制度》试点的基础上,特制订本办法。
第一条 港口建设项目后评价工作是建设项目科学管理的重要机制,是项目管理的最终环节,也是建设项目的全面总结。它是在建设项目建成投产后,经过二三年的实际生产活动考核,按系统工程的思想方法,全面对照、总结建设项目从立项决策、设计方案、工程施工直至投产营运的全过程各阶段工作的成功与失误、先进与落后,追踪各阶段工作成果变化的内在联系与促成因果,为不断地提高决策、设计、施工管理水平,合理利用建设资金,全面改进建设管理,制定相关政策等提供科学依据。
第二条 编制建设项目后评价报告必须以建设项目的实际情况和各阶段的正式文件为依据,以提高社会经济效益为中心,以科学数据为基础,通过科学分析、对比,检验项目决策、设计、施工管理及生产营运各阶段主要指标及方案、物价、利率、汇率等方面的重大变化及其因果关系;对比、分析建设规模、工程概算、经济效益、财务效益等各项技术经济指标的变化及其原因,判别其变化是否科学、合理。
第三条 后评价依据的主要文件包括:立项决策、设计阶段的主要工作成果及其审查意见、批复文件,施工阶段重大问题的请示及批复、工程竣工报告、验收报告和审计后的工程决算及主要图纸等。
第四条 建设项目后评价的主要方法是“对比”、“追踪”。科学的后评价工作,必须与完善的跟踪管理系统相结合,建立、健全“港口建设项目综合管理卡”和若干子系统管理卡,实行计算机统计跟踪管理,推行建设项目跟踪审计,建立决策、设计、施工、投产营运各阶段的技术、经济档案,为建设项目后评价工作积累完整的技术经济资料和科学的技术经济数据。
第五条 要建立建设项目营运考核期制度。根据项目特点,建设项目自验收投产至后评价工作开始的二三年内,在企业内部经济核算的基础上实行单独的统计、会计、业务核算,检验设计能力、技术参数、经济效益等各项指标的实际水平,为项目最终总结提供营运方面的可靠数据。
第六条 建设项目后评价成果的主要文件为“后评价报告”、“项目综合管理卡”、“施工监理大事记”。“后评价报告”的主要内容包括:
建设项目的概述;
项目立项决策、设计阶段(“项目建议书”、“设计计划任务书”、“初步设计”)的变化分析;
项目施工阶段与设计阶段的主要变化及原因分析;
考核期营运情况及其与决策、设计的预期目标的差别和原因分析;
对建设项目最终的综合评价;
后评价的结论和建议;
利用国外贷款的项目的后评价报告还应包括国内、外咨询(评估)效果、贷款额及其使用情况和偿还能力等;
后评价报告的文本格式及其主要内容要求详见本办法附件。
第七条 凡属港口建设的大中型及重点工程项目,均应按规定开展项目的后评价工作。各建设单位应于建设项目立项后(即项目建议书批准),开始填写港口建设项目综合管理卡,建立起建设项目跟踪管理系统和定期检查制度,并按规定逐步完善各阶段的各项管理机制。
第八条 港口建设项目后评价工作由港务局负责,组织设计、施工和其他有关部门参加,研究编制后评价报告,经本单位行政领导和主管技术、经济的负责人(总经济师、总工程师、总会计师)自审后上报主管部门;主管部门邀集国家有关部门、设计与施工单位和港口管理方面的有关专家及地方政府的有关人员共同审查;提出审查意见后,后评价报告的编制单位要根据主管部门的审查意见对后评价报告做进一步修改、补充,并报送主管部门作为建设项目管理的最终成果。
第九条 上报的后评价报告编就后,由编制单位负责人、总经济师、总工程师、总会计师签章并加盖公章,报送主管部门一式三十份。报告文本统一按16开(210mm×297mm)装帧,封面为紫红色;报告及主要附件合并装订。
第十条 本办法适用于沿海及内河港口的大中型和重点工程项目,包括利用国内资金和国外贷款的新建工程、改扩建工程和技术改造项目。小型项目的后评价工作,亦参考本办法执行。
第十一条 本办法的解释权属交通部,执行中如与国家颁布的其他规定相抵触时,由交通部会同有关部门协商解决。
第十二条 本办法自正式批准公布之日起实行。
附件1:港口建设项目后评价报告文本格式及内容要求
Ⅰ.封面格式
××港××工程项目后评价报告
(编制单位)
年 月
Ⅱ扉页格式
××港×××工程项目
后评价报告
编制单位: ××× (盖章)
单位负责人: ××× (签章)
总经济师: ××× (签章)
总工程师: ××× (签章)
总会计师: ××× (签章)
项目负责人: ××× (职务或职称)
报告主办人: ××× (职务或职称)
参加人员: ×××
×××
Ⅲ.目录
目 录
第一章 概述
第二章 项目立项、决策、设计、建设的情况
第三章 建设项目各阶段主要指标的变化分析
第四章 项目考核期营运情况和评价
第五章 效益评价
第六章 后评价的结论
Ⅳ.文本格式及内容要求
第一章 概 述
概述后评价报告主要内容:建设项目地点,项目立项、开工、竣工、投产时间,项目的建设规模、功能、主要内容,立项、决策、设计、实施等各阶段主要指标的变化,后评价的主要结论。
第二章 项目立项、决策、设计、建设的情况
一、工程建设项目各阶段的依据
项目建设的必要性;预可行性研究报告和工程可行性研究报告编制工作的委托、完成情况,审查会议提出的主要修改意见;“项目建议书”、“计划任务书”、“初步设计”的批复文号及批复时间(附批复文件);施工图设计情况;项目开工、竣工、验收等文件的主要内容。
二、工程实施情况和评价
1.施工单位名称及其承担的工程内容和实施管理方式;
2.工程投资来源(含计划内、计划外、外资贷款);
3.工程实施中的主要质量事故或较大的改革及其对工程质量、进度的影响;
4.设备采购方式,招标采购结果给工程带来的利弊;
5.设备定货合同执行的管理机构、管理方式及合同执行情况;
6.设备质量检验、验收的效果及存在的主要问题,对工程进度和投产后营运的影响;
7.安装、调试、空载和重载试车时出现的问题;
8.生产人员和生产管理人员的培训情况;
9.施工期各年度投资完成情况(含内、外币的数额及其当年利率或汇率);
10.主要单项工程的计划安排与实际进度的比较分析,各部分进度协调程度,总工期;
11.工程决算与批准的初步设计概算比较(按单项工程,分内币和外币等);
12.工程验收的主要结论。
第三章 建设项目各阶段主要指标的变化分析
分析建设项目各阶段主要指标的变化及其原因。工程的主要指标包括:工程规模(泊位数、泊位吨级、泊位能力、码头线长度、库场面极及堆存能力、铁路装卸线能力)、工程内容及主要工程量、工艺流程、主要装卸机械和其他大型配套设施的数量、工程投资等。
一、分析预可行性研究、项目建议书及其批复,工程可行性研究、设计计划任务书及其批复等立项、决策阶段成果的主要指标的变化及其原因;
二、初步设计与决策阶段相比,主要指标发生的变化及其原因;
三、项目实施结果与设计方案的差别及其原因分析;
四、工程投资节余或超支的原因、资金使用的合理性分析。
第四章 项目考核期营运情况和评价
一、项目考核期营运概况
1.项目营运考核期的时间跨度;
2.投产后装卸的货种、数量及船型统计;
3.营运考核期是否达到设计能力,各主要作业环节能力发挥情况;各主要设备的运行是否达到设计或合同技术规格书的要求;
4.考核期间发现总平面布置、工艺流程及主要生产设施存在的问题;
5.全部设计、设备是否符合我国国情(包括技术发展方向、技术水平及管理水平);
6.配套工程及辅助设施的建设是否必要和适宜。
二、考核期的评价
1.是否具备预期的功能;
2.实际吞吐量与预测运量的差别及其原因;
3.项目达到预计目标的可能性分析。
第五章 效 益 评 价
一、经济效益评价
根据《水运建设项目经济评价办法》和营运考核期的生产实际,重新评价项目的经济效益,并与决策、设计阶段预测的效益比较。
二、财务效益评价
1.根据内、外币投资和考核期营运实际,计算实际成本,并与预计成本比较;
2.分析因设计的改变、运量水平的降低或增加、货种结构改变、物价上涨、汇率或利率变化、费率或税率变化及不可预见因素等对成本的影响;
3.根据项目建设的最终成果和营运考核期生产中发生的实际必要费率、资金利税率、单位能耗、劳动生产率,测算净现值、内部收益率、投资回收期、贷款偿还期;
4.比较重新测算的财务指标与设计预测值的差别,并分析其主要原因;
说明物价上涨、汇率变化对企业财务效益、工程决算产生的实际影响。
项目成本和效益计算中,应将每年的当时价格按换算率折合成基准年的价格。
第六章 后评价的结论
一、结论
1.根据项目营运考核期生产实践,从总体上评定项目决策和决策阶段确定的主要指标是否正确;
2.工程建设方案和工艺流程存在的问题及解决的办法;
3.工艺设计及主要设备的选型是否先进、合理、适用,是否符合国情;
4.工程和设备招标、施工监理的经验、教训;
5.投资(含内、外币)使用是否合理,有何经验与教训;
6.项目效益及达到预期效益的措施。
二、建议
1.对未达到设计能力的项目提出针对性的措施;
2.对决策、设计、施工及设备招标、采购等方面存在的问题提出改进办法;
3.对投资安排、资金配套、外资的引进提出具体建议。
附件2:港口建设项目综合管理卡
填表说明
一、港口建设项目综合管理卡由表一和表二组成。
二、表一为港口建设项目各阶段建设规模和主要的技术指标,应分别填写各阶段审查的(或上报的)和批准的各项内容。“上报文件”系指与“批复”相应的项目建议书、设计计划任务书和初步设计。
三、表一中效益评价指标应按《港口建设项目可行性研究报告编制办法》附件3要求的评价指标进行填写。
四、表二为港口建设项目从决策到实施阶段的投资、工程量等工程指标,应按各阶段最终批准的和实际实施的指标进行填写;外币按实际使用的币制单位填写。
五、港口建设项目综合管理卡应从项目立项开始时就进行填写,工程竣工投产时应编制、填写完毕。
六、表二中“水下基础设施”和“地面设施”的划分,应严格按照交通部(86)交计字第290号文件的规定填写。
港口建设项目综合管理卡 表一
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
建设单位名称 |
----------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------
建 设 性 质 |
----------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------
工程施工承包单位 |
----------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------
工程阶段 | | 项 目 建 议 书 | | 设计计划任务书
| 预可行性研究 |--------------------------| 工程可行性研究 |------------------------
项 目 | | 上报文件 | 批 复 | | 上报文件 |批 复
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
一、承担单位 | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
二、项目负责人 | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
三、批准机关 | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
四、批准文号及日期 | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
五、建设规模 | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
1.泊位吨级、用途、个 | | | | | |
数、吞吐能力 | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
2.码头岸线长度(米) | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
3.仓库堆存能力(万吨)| | | | | |
堆场堆存能力(万吨)| | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
六、工程总投资(内、 | | | | | |
外币) | | | | | |
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
续上表
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
建设单位名称 |
----------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------
建 设 性 质 |
----------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------
工程施工承包单位 |
----------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------
工程阶段 | | 项 目 建 议 书 | | 设计计划任务书
| 预可行性研究 |--------------------------| 工程可行性研究 |------------------------
项 目 | | 上报文件 | 批 复 | | 上报文件 |批 复
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
七、效益评价指标 | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
1.经济效益评价指标 | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
2.财务效益评价指标 | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
八、三材用量 | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
1.钢材(用量/单价) | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
2.木材(用量/单价) | | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------|------------------|------------|----------
3.水泥(用量/单价) | | | | | |
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
续上表
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建设单位名称 |
----------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------
建 设 性 质 |
----------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------
工程施工承包单位 |
----------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------
工程阶段 | 初 步 设 计 | | |
|------------------------------| 施工图设计 | 工程竣工验收 | 各阶段变化简要说明
项 目 | 上报文件 | 批 复 | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|--------------------
一、承担单位 | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
二、项目负责人 | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
三、批准机关 | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
四、批准文号及日期 | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
五、建设规模 | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
1.泊位吨级、用途、 | | | | |
个数、吞吐能力 | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
2.码头岸线长度(米) | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
3.仓库堆存能力(万吨)| | | | |
堆场堆存能力(万吨)| | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
六、工程总投资(内、 | | | | |
外币) | | | | |
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
续上表
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
建设单位名称 |
----------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------
建 设 性 质 |
----------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------
工程施工承包单位 |
----------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------
工程阶段 | 初 步 设 计 | | |
|------------------------------| 施工图设计 | 工程竣工验收 | 各阶段变化简要说明
项 目 | 上报文件 | 批 复 | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|--------------------
七、效益评价指标 | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
1.经济效益评价指标 | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
2.财务效益评价指标 | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
八、三材用量 | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
1.钢材(用量/单价) | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
2.木材(用量/单价) | | | | |
----------------------------|----------------|------------|------------------|----------------|
3.水泥(用量/单价) | | | | |
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
港口建设项目决策及人民实施管理卡
表二
人民币:万元 外币:万美元或百万日元
--------------------------------------------------------------------------------------------------
建设单位名称 | 工程量 | 项目建议书 | 设计计划任务书 | 初 步 设 计 |
| |------------------|------------------|------------------|
| | | 投资 | | 投资 | | 投资 |
管理指标 | 单 位 |工程量|----------|工程量|----------|工程量|----------|
| | |内币|外币| |内币|外币| |内币|外币|
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
工程总投资 | | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
一、水下基础设施 | | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
1.码头泊位 | 米 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
2.防波堤(护岸) | 米 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
3.航道长度 | 公 里 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
航道挖泥量 |万立方米 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
4.港池挖泥 |万立方米 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
水域面积 |万平方米 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
5.陆域填方 |万立方米 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
6.道路 | 公 里 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
7.铁路 | 公 里 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
8.供水 | | | | | | | | | | |
--------------------------------------------------------------------------------------------------
--------------------------------------------------------------
分类完投成资额(内、外币) |
------------------------------------------------|
| | | | | | 备 注
合计 |××年|××年|××年|××年|××年|
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------------------------------------------------------------
续上表
--------------------------------------------------------------------------------------------------
建设单位名称 | 工程量 | 项目建议书 | 设计计划任务书 | 初 步 设 计 |
| |------------------|------------------|------------------|
| | | 投资 | | 投资 | | 投资 |
管理指标 | 单 位 |工程量|----------|工程量|----------|工程量|----------|
| | |内币|外币| |内币|外币| |内币|外币|
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
9.供电 | | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
10.其它 | | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
二、地面设施 | | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
1.库场 |万平方米 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
2.装卸机械 | 台 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
3.车辆购置 | 辆 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
4.船舶购置 | 艘 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
5.生产辅助建筑 |万平方米 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
6.宿舍 |万平方米 | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
7.其它 | | | | | | | | | | |
------------------------|----------|------|----|----|------|----|----|------|----|----|
三、预备费及其他 | | | | | | | | | | |
--------------------------------------------------------------------------------------------------
--------------------------------------------------------------
分类完投成资额(内、外币) |
------------------------------------------------|
| | | | | | 备 注
合计 |××年|××年|××年|××年|××年|
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
--------|------|------|------|------|------|------------
| | | | | |
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论减刑的法律性质
王能干
一、减刑的概念及其特征
刑法第七十八条规定:“被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子,在执行期间,如果认真遵守监规,接受教育改造,确有悔改表现的,或者有立功表现的,可以减刑;有重大立功表现之一的,应当减刑。”据此,刑法上所说的减刑是指被判处一定刑罚措施的犯罪分子,如果在执行期间,符合一定的法律条件,就可以给予刑罚种类的变更,或者刑期的缩短。减刑有以下五个方面的特征:
1.减刑的对象是正处在刑罚执行期间的罪犯。这一点是区分减刑与量刑制度的根本所在。同为立功表现,如果是出现在侦查、起诉、审判阶段,则可以作为一项量刑制度,对犯罪嫌疑人予以从轻或者减轻处罚;而在执行阶段有立功表现,则只能作为一项减刑的前提行为,从而引起减免刑罚的结果。
2.减刑针对的是判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的罪犯。判处管制、拘役、有期徒刑以及无期徒刑的罪犯之间的共同点,就是他们所判处的刑罚均是自由刑,而自由刑的轻重是以刑期的长短来确定的。如果有期限,则在此期限内予以减免,如果没有期限,则通过法定程序裁定一个确定的刑期。
3.对于被判处无期徒刑的罪犯,其减刑的内容是刑种的变更,即从无期徒刑向有期徒刑的变更;而对于判处管制、拘役及有期徒刑的罪犯而言,其减刑的内容则是刑期的缩短。
4.对于减刑的适用,必须符合法律规定的条件。也就是说,当罪犯具有法律规定的某种行为时,才有可能或者必须提起减刑的程序。
5.减刑既包含实体法上的内容,即对刑罚的运用,涉及到刑事责任的问题,也具有程序法上的内容,即根据特定的程序进行处置。
二、减刑的适用范围
关于减刑的适用范围,笔者认为,就中国的刑法而言,目前所说的减刑主要针对的是少数几种自由刑的减免,尚未涉及权利刑、财产刑、生命刑的减免。需要注意的是,死缓两年期满后的处理方法及附加刑是否适用减刑制度。
1.死缓两年期满后的处理不应属于减刑范畴
死刑缓期两年执行(下称死缓)在两年期满后减为有期徒刑或者无期徒刑的处理方法,笔者认为,不应当列入我们所要探讨的减刑之中。理由是:
第一,死缓在两年期满后减为有期徒刑或者无期徒刑的处理方法,是刑法规定的必然处理方式之一。死缓即生命刑的缓期执行,“实际上指死刑缓期执行的执行,核心内容是死缓考察的执行。” (马克昌主编:《刑罚通论》,武汉大学出版社1999年版,第532页。)死缓并不是独立的刑种,它是死刑的一种执行方式。两年的考验期,是否有故意犯罪,是是否执行死刑的标准。而没有故意犯罪,两年期满后,根据其表现,减为无期徒刑或者相应刑期的有期徒刑,则是法律规定的必然结果。而我们要探讨的减刑,虽然在服刑罪犯具有重大立功表现时,减刑是应当的,但是,在大多数情况下,是否应当裁定减刑,减刑的幅度是多少,却是或然的。
第二,判处死缓的罪犯,在两年期满后被减为无期徒刑或者有期徒刑的,自此以后的减刑问题,则与我们所探讨的减刑是一致的。这一点可以依据最高人民法院1997年10月28日颁布的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第九条的规定得到证明,“根据刑法第五十条的规定,死刑缓期执行罪犯在死刑缓期执行期间,如果没有故意犯罪,二年期满以后,减为无期徒刑;如果确有重大立功表现,二年期满以后,减为十五年以上二十年以下有期徒刑、对死刑缓期执行罪犯经过一次或几次减刑后,其实际执行的刑期,不得少于十二年(不含死刑缓期执行的二年)”。当然,判处死缓的罪犯在两年期满后减为无期徒刑,与第一次判决即为无期徒刑的罪犯在实际执行的最少刑期上还是有所差别的,前者为不得少于十二年(不含死刑缓刑执行的二年),后者根据刑法第七十八的规定为不得少于十年。
2.附加刑一般不应适用减刑
通过以上分析,似乎可以得出一个结论,减刑的性质是对刑罚的减免,而又不包括一切刑罚的减免,那么刑法为什么不规定一个统一的减刑制度,将所有刑罚在执行过程中的减免都涵盖进去呢?笔者认为,基于刑法主要是规定犯罪与刑罚的法律,而有些刑罚种类的变更,在某种程度上,对罪犯执行刑罚的影响力并不是很大,或者说,对解决犯罪人的刑事责任问题没有多大的影响力。虽然罚金和没收财产都具有刑事惩罚的性质,但却远没有判处自由刑的刑罚那么严厉。同时,根据刑法的规定,附加刑也要比主刑的适用范围窄,这一特征证明了主刑在适用上的广泛性,附加刑中除了剥夺政治权利是有一定的期限,罚金可以分期限缴纳以外,其他的刑种基本上是一次执行完毕的。对于一次性就可以执行完毕的刑罚,再因为特定的法律条件,在极短的时间内予以减免,既显得不合情理,也显得法院的判决不够严肃。因此,对于期限性不明显的刑罚以及威慑力本来就不是很强的刑罚,比如缓刑,制定减刑制度,就会失去刑法的威慑功能和教育功能。
三、减刑的法律性质
刑法规定减刑的条文较少,而刑事诉讼法则对减刑的程序以及减刑的幅度、限制性条件等规定了较大的篇幅。据此,有学者认为,减刑是程序法上的制度。笔者认为,虽然刑事诉讼法规定了很多减刑的内容,但减刑制度却主要是一项实体法上的制度,程序法只是实现其目的的手段。
首先,刑罚的目的是追究犯罪分子的刑事责任。虽然刑事责任和刑罚有所区别,但是,减刑作为一项刑罚制度,其主要内容是减免罪犯的刑罚。而刑罚的减免,也就体现了罪犯的刑事责任得到了相应的减免。与罪犯的刑事责任直接相关的法律应当属于实体法的范畴,而在刑事法律里,程序法是通过规定不同的程序,来实现追究罪犯的刑事责任这一目的的。因此,从这个角度来说,减刑应当主要是一项实体法上的制度。
其次,刑罚的实质内容是以刑罚的彻底执行来实现的。刑罚能否得到执行,以及刑罚执行的效果如何,直接决定了刑罚的功效。无论是哪种刑法类型的国家,都不应忽视刑罚的功能。刑罚过轻,达不到对犯罪分子的震慑作用;刑罚过重,虽然在短时间内会遏制犯罪的高发态势,但是,过于严苛的刑罚只会导致公民对法律的敌视,从而出现更加猛烈的犯罪浪潮。“刑罚本身是一种恶,每一种刑罚都具有强制之恶,痛苦之恶,恐惧之恶,错误控告之恶和衍化之恶。因此,立法者在规定刑罚的时候,应当时刻注意这种恶的代价,不应当规定和适用滥用之刑,无效之刑和过分之刑,昂贵之刑。” (张智辉:《论刑法理性》,《中国法学》2005年第1期。)正因为如此,减刑制度可以作为刑罚制度在某种程度上不尽合理的补充,对于在刑罚执行期间改造表现良好,有悔罪表现或者立功表现的罪犯,给予一定的刑罚的减免,既具有合理性,也具有功利性。中国的减刑制度,古已有之。如“唐代为加强狱政监督,进一步完善了录囚(又称虑囚)制度。自唐高祖武德元年(公元618年)亲录囚徒始,历代相袭,变为常制。贞观年间,太宗李世民每视朝,亲录囚徒,以致数额多达二三百人。凡经录囚之后,犯人有罪多得减轻处罚。”(曾宪义主编:《中国法制史》,北京大学出版社2000年版,第178页。) 大多数情况下,减刑制度的存在就是为了对刑罚制度的某些缺陷予以直接或者间接的修正与补充,而这种对刑罚制度予以完善的法律制度理所当然的应当包括在实体法的范畴之内。就我国的刑事法律之规定来说,刑法主要规定的就是减刑的实质问题,如哪种刑罚类型可以减刑,什么情况下可以减刑,减刑的幅度又有哪些要求等等,而刑事诉讼法仅仅规定了减刑实现的程序等内容,从这个角度来说,减刑制度主要是一项刑事实体法上的制度。
再次,减刑是在刑罚执行中因为出现了法律规定的事实,而对需要执行的刑罚予以减免。关于这一点,最容易引起误解。有些学者据此认为,减刑制度的存在,冲击了法院的审判权,甚至是对法院司法独立的限制。其实,罪犯在服刑期间因特定表现获得减刑与罪犯触犯了刑法应当受到惩处的根本性质是一致的,即由于出现了法定的事实,而出现了对其刑事责任进行追究的结果。一种是积极的后果,即减免其刑罚,一种是消极的后果,即决定其刑罚。引起上述后果的法定事实,一种是积极的行为,即罪犯的积极悔改行为或者立功行为,一种则是消极的行为,即对社会具有严重危害性的犯罪行为。没有后一种行为即犯罪行为就没有刑罚,没有刑罚就没有减刑的存在。只有犯罪行为与刑罚均存在的情况下,减刑制度才有存在的意义。所以说,减刑制度与罪犯的犯罪行为是密不可分的,任何时候,对罪犯在服刑期间的减刑都应当考虑其最初所犯下的罪行。
最后,程序法特别是诉讼法,其主要内容是依据特定程序来进行的。如刑事诉讼程序,“是指进行刑事诉讼活动所遵循和依据的顺序、程式、方法和步骤。刑事诉讼是国家解决被追诉者刑事责任问题的活动,是一种具有特定内容、要求和形式的活动。” (宋英辉、李忠诚主编:《刑事程序法功能研究》,中国人民大学出版社2004年版,第1页。)刑事诉讼不仅仅具有特定的内容、要求和形式,并且刑事诉讼还具有特定的内涵。如刑事诉讼由控诉、辩护、裁判三方组成。反过来看减刑制度,虽然作为一种程序而言,减刑的裁判是由人民法院来进行的,但是,在减刑程序里面,控诉方显然是不存在的。因为减刑的提起,不是因为犯罪行为,而是因为罪犯在服刑期间的积极改造行为或者立功行为,不存在确定或者加重其刑事责任的问题,也就毋须控诉方的出现。当然没有控诉方,辩护方的存在也就失去了意义。按照严格意义上的规定,减刑程序就不是诉讼程序,而只能作为一种特殊类型的程序。
综上所述,减刑制度主要与减免罪犯的刑事责任相关,应当主要是一项刑法上的制度。