公益诉讼（public interest litigation ），一般是指以个人、组织或机关等为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益的行为为对象，以制止该损害行为并追究该行为人（包括公民、法人、组织、机关、团体等）相应法律责任的特殊诉讼活动。公益诉讼解决的是某个群体或阶层的基本权利受到损害，但基于自身能力或贫穷或不通晓法律等原因，不能以自己名义起诉的问题。环境公益诉讼的理论依据大致有环境资源公共信托理论、公民环境权理论、私人检察总长理论、正当程序理论、司法能动主义理论等。

　　一般认为，美国是现代公益诉讼的创始国，印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，印度被认为获得了相比美国更大的成功。公益诉讼是许多国家遏制损害环境公益行为的有效机制，国际上的环境公益诉讼制度各具特色。美国环境法上的公民诉讼（citizen suit）在性质上是环境公益诉讼，以环境公益的促进为建制的目的与诉讼要件，判决的效力并不局限于诉讼的当事人。

　　一、ENGO的原告资格

　　ENGO原告资格是ENGO公益诉讼最关键的问题。美国环境法上的公民诉讼（citizen suit）在性质上是环境公益诉讼，环境公民诉讼制度是美国环境法的一个特色，公民诉讼条款始见于1970年联邦《清洁空气法》（ Clean Air Act）美国公民诉讼重视以ENGO这种非普通意义上的“公民”提起诉讼。1970年的《清洁空气法》规定了任何人（anyperson）得提起诉讼的条款，之后最高法院一个典型案例—1972年的塞拉俱乐部诉莫顿（Sierra Club v. Morton，405 U. S. 727）案中，对当事人起诉资格的判决在司法领域具有重大影响。该案中环保团体Sierra Club企图阻止商家Mineral King开发滑雪场，以免破坏自然生态，法院对实际损害（injury in fact）采取了宽容态度，认为环境上的损害符合实际损害要件。这里的实际损害不再局限于经济上的损害，包括了环境舒适的损害，如审美利益的损害等。法院认为，Sierra Club可以仅提出理由说明其成员把该地区用作休闲目的，就可以确立自己受到事实上的伤害。该案中Sierra Club并没有把兴建巨型滑雪场对其造成直接损害作为起诉的理由，而是作为一个长期致力于保护环境的公益团体提起诉讼的。这样ENGO虽然不能仅仅以环境利益受损害主张原告适格，但只要能具体指出其成员有环境损害就可提起诉讼。1972年联邦《清洁水法》（ Clean WaterAct）采纳了最高法院的观点。

　　2000年的最高法院通过地球之友诉雷德劳环境服务公司（Friends of the Earth， Inc.　v.　Laidlaw EnvironmentalServices， Inc.，528 U.S. 167）一案，软化了ENGO具体指出其成员有环境损害的要求。最高法院认为，原告环保团体享有提起公民诉讼的资格，而且确认“事实或争议”是有关起诉资格的理论根基。也就是说，只要被告违反了某一个具体的环境法律，例如，对于涉嫌违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律的任何条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为，法院就可以认定一个环境损害，原告可以从这个违法行为合理地证明自己所关注的环境利益的损害。这样就进一步放宽了ENGO原告适格的要求。

　　二、被告、被诉事由、前置程序及限制要件

　　依据1973年的《清洁水法》第505条授权任何人当自己利益受到有害影响时，有权根据民事诉讼，控告排污者违反法律规定的标准，或者控告环保局没有采取有效措施执行法律规定。由此可见，美国公民诉讼的被告大致有两类，一为排污者，包括各种污染源，如私人企业、各行政机关等，起诉事由为污染者违反法定或主管机关核定的污染防治义务；二为环境保护署署长，起诉事由为环境保护署署长疏于执行保护环境等法定义务。可以看出，原告并不能仅仅依据具有起诉权就能真正获得法院对案件的受理，被诉事由必须有可审查性才行。也就是说，被诉事由必须是属于司法裁决的事由。实践中美国ENGO诉讼多是以对行政机关的不作为提起的诉讼。

　　对行政机关的不作为提起的诉讼主要是以环境保护署署长为被告的公民诉讼。如果联邦环境保护署署长应当采取某些措施或者履行某种义务而未采取有效措施或者履行某种义务，那么公民可以以环境保护署署长为被告提起公民诉讼，公民被视为“私人检察总长”，与政府的职能相对应而存在，使环保主义者拥有了能与政府抗衡的力量。实践中美国的ENGO十分重视应用公民诉讼来监督联邦环保机关的行为，在实施环境法律法规中发挥着重要作用，如野生生物保护组织诉美国联邦环境保护局案（Defenders ofWildlife v. United States EPA，450F. 3d 394）。

　　实践中美国ENGO通过公民诉讼把有限的时间、财力和精力用在促使政府完善或执行环境法规上，ENGO原则上针对与其宗旨相关的行政行为提起诉讼。实践中环保团体主要致力于运用公民诉讼来监督政府行为，且基本上针对行政机关的环境保护不作为提起诉讼，行政机关的作为义务成为重要的诉讼要件，其以环境保护署署长为被告的公民诉讼一般限于政府的非自由裁量行为。由于美国立法于多处场合明确规定主管机关依法公布各种污染标准或具体采行某一作为的期限，ENGO于是便运用公民诉讼要求法院命令主管机关依法定期限采取行动。鉴于公民诉讼的目的主要在于监督执法，参议院立法时加入事先告知前置程序条款，规定公民诉讼于提起前60日告知即将成为被告的污染者或主管机关后才可正式起诉。环境公民诉讼条款一般规定，对于环境公民诉讼的原告发出起诉前的通知，如果执行联邦环境法律的行政机构对于起诉通知中涉及的违法行为，已经采取或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。然而，60日的要件在立法上多有例外规定，例如有关毒性污染物或紧急事件等的免告知程序。

　　美国公民诉讼的被诉理由中还有一个值得注意的地方，即它对环境影响评价的重视。美国环境政策法要求联邦机构为每个主要的联邦政府的行动准备一个环境影响说明书，以要求政府“三思而后行”。这里的环境影响报告书被设计为两种用途：其一，政府决策中注入环境因素，告诉这项议案的决策者的环境效应的效果及可行性；其二，让环境影响评价对公众充分地公开。由于美国行政程序法对司法审查采取开放的态度，原则上对行政机关的行为都可以审查，其环评程序为公民提供了一个为环境诉讼提供证据的机会，使ENGO提起环境公益诉讼更加可行。

　　三、管辖法院、公民调查权、裁判结果及费用

　　美国环境公益诉讼中的管辖法院依被告的不同而有别。根据联邦《清洁空气法》，以环境保护署署长为被告的诉讼案件由哥伦比亚特区的巡回法院管辖。以污染源为被告的环境诉讼由污染所在地或违法事实发生地的联邦地方法院管辖。在司法实践中，为了便于公民诉讼的顺利进行，法院可以授权作为原告的公民在合理时间内进入被告污染源所在地自行进行调查取证，赋予公民调查权，即使一般的公民诉讼条款均未在法律上对公民对污染者违法事实的调查权问题作出明文规定。

　　依照各污染防治法律的公民诉讼条款，法院的裁判结果主要有两种：（1）强制令。强制令是法院判决所采取的最严厉的措施。所有的环境法规都允许公民诉讼原告请求法院发布禁令，包括停止污染行为或要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求；（2）罚金。由行政机关或公民诉讼人提出请求，由法院判罚被告一定数量的金钱。根据美国国家环保局（EPA）的《民事处罚政策》，规定了判处罚款所依据的因素，一是违法者从其违法行为中获取的经济利益，一是其对环境造成的危害程度。但在处罚时还应依据其他因素对罚款进行调整，这些因素包括违法者故意或疏忽的程度、其守法状况以及偿付能力。1987年修改后的《清洁水法》将数额提高到日课至25 ， 000美元，大大增加了公民诉讼的威吓力。罚金均交国库，而不是判归原告，不同于民事罚款和行政处罚。

　　公民诉讼采取特殊的诉讼费用的负担规则。环境公益诉讼的目的并非公民为了个人利益而要求损害赔偿，而是为了维护公共利益，督促政府或受制者积极采取某些促进公益的法定行为。但是，作为原告的公民必然要支付一定的诉讼费用，而这对于公民来说是不公平的。基于司法公正利益的要求，在美国的各项环境法规中，所有的公民诉讼条款均特别地授权法院斟酌判定律师费用及其他诉讼费用与任何一方当事人，只要法院认为该决定是合适的。除了律师费用外，法院还可以自由裁量专家鉴定费等。

　　四、美国ENGO环境公益诉讼之借鉴

　　中国ENGO公益诉讼的重点也应放在促使政府完善或执行环境法规上，而不是直接用在监督一个个污染源上，即使当中国ENGO公益诉讼以污染源为报告时，其目的也应是为了更好地监督政府行为。中国ENGO环境公益诉讼应主要针对行政机关的行为（一般限于政府的非自由裁量行为），特别是环境影响评价行为，中国环评法至今没有环境公益诉讼的相关规定的确是一大缺憾。由于环境影响评价深富环境预防意义，ENGO将力量投入有关环境影响评价诉讼是其参与环境公益诉讼途径的合理选择。当然，由于中国与美国在环境保护行政管理上的差别，中国ENGO公益诉讼的监督对象不仅包括各污染源和环境保护主管部门的管理行为，其他对环境有较大影响的自然资源管理部门（如水利局等）的管理行为也应在其环境公益诉讼监督之下，以求有利于解决中国“环保不下水，水利不上岸”的怪现象及环境保护局长难当的局面。

　　在程序方面，美国具有ENGO针对行政机关的不作为的公益诉讼的事先告知前置程序条款，由于其不仅可以防范政府疏于环境执法，而且可以有效防止环境公益诉讼的滥用，具有较大的借鉴意义。由于ENGO环境公益诉讼主要目的是通过监督主管机关的政府行为而达到环境保护之目的，中国ENGO公益诉讼应设立公益诉讼的事先告知前置程序，督促主管机关积极履行职责，不仅可以提高ENGO活动的效率，而且有利于维护环境行政管理秩序，并节约司法资源。

　　因ENGO环境公益诉讼的目的并非为了团体利益而要求损害赔偿，而是为了维护公共利益，应借鉴美国采取特殊的诉讼费用的负担规则。为了鼓励中国ENGO和广大公众借环境公益诉讼积极参与环境法律的执行，考虑到中国ENGO普遍面临严重的资金困境，可适当减免诉讼费，建立律师援助制度和诉讼费用援助制度，并授权法院斟酌判定律师费用及其他诉讼费用与对环境公益的促进有贡献的原告。

　　由于NGO环境公益诉讼的原告可以是与案件无利害关系的团体，他们可能不熟悉案件事实，因此应借鉴美国的特殊的证据规则，举证责任的分配应采取有利于原告的原则，在ENGO能证明污染或违法行为存在的条件下，主要由有关的政府机构和污染源提供详细、全面的书面证词。

　　为了ENGO环境公益诉讼制度能达到一个良好的运作成果，在兼顾中国法律制度与美国差异的情况下，在ENGO起诉资格、被告、诉因、诉讼程序、管辖法院、费用、举证、救济方式及执行监督等方面应适当引进美国ENGO环境公益诉讼的先进经验，同时改进中国ENGO管理制度，扩大ENGO规模。鉴于中国ENGO比较弱小且ENGO环境公益诉讼面临许多制度性困境，且不同领域环保问题各具特性，各污染防治法可以分别规定相关ENGO环境公益诉讼条款。建议在水污染防治法领域先试行EN-GO环境公益诉讼，再逐步扩大至空气污染、固体废物污染等领域。

　　（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）
海南省人民政府


海南省环境保护目标责任制实施办法
海南省人民政府


1999年8月17日海南省人民政府第39次常务会议审议通过


第一条 为了贯彻国务院关于实行环境质量行政领导负责制的决定，做好我省环境保护目标责任制工作，促进各级政府有计划、有目标地改善所辖区域的环境质量，根据《中华人民共和国环境保护法》和《海南省环境保护条例》的有关规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省各市、县、自治县政府，各乡、镇政府及可能产生环境污染、生态破坏和其他公害的企事业单位、个体工商户的环境保护目标责任制工作。
第三条 环境保护目标责任制是指各级政府对所辖区域的环境质量负责，把环境保护目标、任务和措施，以签订责任书和纳入国民经济及社会发展计划的形式，分解、落实到下一级政府、有关部门、单位和个体工商户认真实施，并接受上级政府检查、考核和验收，使所辖区域的环境质
量达到或者优于国家和我省规定的环境质量标准的制度。
第四条 各级政府必须将环境保护目标责任制工作的指标和内容，纳入国民经济及社会发展规划和年度计划，参与国民经济综合平衡。并将环境保护目标责任制工作作为考核领导干部政绩的重要内容。
第五条 环境保护目标责任制的期限为一届政府的任期年限，新一届政府执行新一轮的环境保护目标责任制。在政府环境保护目标责任制期限内，如更换责任人，其新的责任人，必须继续执行原定的环境保护目标责任书，直到政府任期年限届满为止。
第六条 各级政府环境保护目标责任制工作的指标和内容，应当符合环境保护要求，有利于改善环境质量。其中包括环境质量和自然生态；污染防治及污染物总量控制；重点区域、流域环境保护和综合整治；环境保护投资、环境建设等。
第七条 各级政府应当把环境保护目标责任制工作与其他环境管理制度结合起来，制定和实施相应的环境经济、技术政策，以确保环境保护目标责任制工作的顺利实施。
第八条 各级政府必须与上一级政府签订环境保护目标责任书，完成上级政府下达的环境保护计划的指标。各市、县、自治县政府下属的有关部门，必须与本市、县、自治县政府签订环境保护目标责任书，完成环境保护计划和指标。凡可能产生环境污染、生态破坏和其他公害的企事业
单位、个体工商户，必须与所在市、县、自治县政府签订环境保护目标责任书，完成环境保护计划和指标。
第九条 省内跨区域和流域的环境与生态问题，应当根据区域和流域环境污染控制及自然生态保护的目标与要求，由有关市、县、自治县政府同省政府签订区域和流域环境保护目标责任书，并分别完成所辖区域和流域的环境保护任务。
第十条 凡可能产生环境污染、生态破坏和其他公害的企事业单位、个体工商户，必须根据国家和本省有关环境保护法律、法规、规章、标准及当地政府的环境保护目标责任制要求，确定环境保护目标责任制内容，包括维护生态平衡、节约资源和能源，综合利用“三废”、清洁生产、
污染防治、污染物总量控制和达标排放等指标。
第十一条 企事业单位更换法人，其新的法人，必须继续执行原定的环境保护目标责任书。
第十二条 实施环境保护目标责任制工作过程中有关环境监测和环境统计的数据，属于各级政府应当完成的，由同级环境监测和环境统计部门提供；属于企事业单位和个体工商户应当完成的，由其自行监测和统计，没有监测能力的，应当委托环境监测部门进行监测。
第十三条 各级政府应当在每年3月底前对上年环境保护目标责任制工作的实施和完成情况进行自查，并向上一级政府作书面报告。在任期届满前3个月，应当对任期环境保护目标责任制工作进行自查，写出总结，向上一级政府和同级人民代表大会或其常务委员会报告。
各级环境保护目标责任部门、企事业单位和个体工商户应当在每年2月底前对上年环境保护目标责任制工作的实施和完成情况进行自查，并向当地政府报送书面报告。
第十四条 各市、县、自治县政府考核验收组对其所辖区域内的责任单位的环境保护目标责任制工作进行不定期抽查，并考核验收，验收结果报本市、县、自治县政府批准公布；省政府考核验收组对各市、县、自治县政府的环境保护目标责任制工作进行不定期抽查，并考核验收，其中
对城市的考核工作，可结合城市环境综合整治定量考核工作一并进行，验收结果报省政府批准公布。在考核验收过程中，如发现责任单位或者个人违反环境保护法规和规章，应当依照法规、规章的规定给予行政处分。
第十五条 环境保护目标责任制的评定等级根据考核成绩确定。评定等级分为优秀、良好、及格和不及格。评分办法由省环境保护行政主管部门按照有关规定制定，报省政府批准后施行。
第十六条 各级环境保护行政主管部门，在同级政府领导下，负责环境保护目标责任制的日常监督管理工作，协同有关部门、单位拟定环境保护目标责任制工作计划、目标、任务、措施，报同级政府批准后，分解落实到责任单位和责任人并监督其执行。
第十七条 各级人事、监察部门要对环境保护目标责任制单位进行监督，促使其认真落实环境保护目标责任制的各项工作。
第十八条 鼓励公众积极参与环境保护目标责任制工作。各级政府和有关部门要加强舆论监督，定期发布公告，设置热线电话，方便公众进行有效监督。
第十九条 本办法的具体应用问题由省环境保护行政主管部门负责解释。
第二十条 本办法自发布之日起施行。



1999年9月24日