对我国审查起诉制度的反思

作者：王卫国 江西省吉水县人民法院

我国民事诉讼法第一百零八条规定，起诉必须符合下列条件： （一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。这是我国法院审查起诉的条件，其实质就是法院审判权审查当事人有无诉权的程序。

诉权是当事人发动诉讼的基本权能。诉权是当事人作为人所当然享有的权利之一，是当事人维护自身的独立人格和意志自由所必然拥有的权利，属于人权的范围，它既不是实体权利的附庸，也不是一般的程序权利。诉权人权观表达的是“任何人都可以自主决定是否提起诉讼。”这是法治社会的必然要求，是诉讼制度发展的必然结果，是诉讼从审判权本位到诉权本位的进步。正确认识诉权的人权性质，有助于我们正确确定诉权的地位，乃至真正确立当事人在诉讼法律关系中的主体地位，厘清诉权与审判权的关系。

首先，诉权具有主动性，审判权具有被动性。它包含两层含义：1，先有诉权后有审判权。诉权是每一个公民与生俱来的，而审判权是基于对诉权的救济的需要而产生的。人们没有必要先寻找实体法和诉讼法的根据来确定诉权的有无，法院也无权审查当事人在起诉应诉时是否享有诉权。以实体法的规定来考查诉权之有无，实际上是用法定权利来框架社会权利。肯定诉权主动性的积极意义在于，赋予公民通过法律途径保卫自己的合法权益以有力武器。2、当事人行使诉权是法院行使审判权的前提，即“无诉即无审判”，法院裁判对象必须严格限制在当事人的诉讼标的范围之内。

其次，审判权对于诉权具有应答性——对于诉权有求必应、有问必答，承认诉权是当事人发动诉讼的基本权能，就应当承认诉讼是当事人行使诉权的结果。换句话说，只要当事人行使诉权，诉讼就应当发生。只要当事人起诉，法院就应当受理。对于当事人提出的诉讼请求，法院必须一一作出裁判。民事诉讼的目的是解决纠纷，当事人选择诉讼也是为了解决纠纷。对于当事人而言，诉讼是解决纠纷的最后的选择也是最有效的途径，法院无权以任何理由拒绝当事人的请求。

第三，诉权与审判权相互制衡。理想的诉讼程序应当是无需外力推动的具备自治机制的结构过程。诉讼程序正是通过诉讼主体角色地位的分派，以不同诉讼主体的权利（权力）之间的相互制约为动力，推动诉讼程序自主发展的。相反，如果某个诉讼主体的权力（权利）的进程依赖于单方权利（权力）推动，诉讼法律关系呈现“一头重”的不均衡状态，而缺乏制衡的权利（权力），尤其是缺乏制衡的权力最容易被滥用，如任意附加起诉条件、自由解释受案范围等；甚至滋生司法腐败。

诉权是当事人发动诉讼的基本权能，意味着诉讼是当事人行使诉权的必然结果；诉权的主动性与审判权的被动性和应答性，决定了法院必须受理当事人的起诉。据此，我国现行的法院审查起诉决定当事人诉权之有无的制度是不合理的，比如审查起诉人是否与本案有直接的利害关系，就是判断起诉人是否为本案诉讼标的的主体；审查起诉人请求事项是否属于法院的受案范围，就是要判断纠纷的性质和可能适用的实体法律，审查诉讼请求的事实和理由，更是实体的审查范围，这样的审查是在没有程序保障的情况下作出的。从程序保障的要求看，正当程序也不允许法院在非实体审查程序中对实体问题作出认定。程序保障原则要求，在对案件进行实体审查，可能对案件事实和实体权利作出处理时，必须保障当事人充分行使诉讼权利，保障当事人切实参与自己案件的审理的全过程，行使陈述、举证、辩论并得到聆听等等权利。只有在享受到充分的程序保障的前提下，当事人才承担起承认所经过程序发生的效力的责任。确定裁判的强制执行力来源于程序效力，来源于当事人基于程序保障而承担起的接受所经过程序的拘束力的责任，而不是什么“实体权利的强制性”。

确立审查起诉制度是必要的，但该制度的意义应限于排除诉讼程序的障碍，保证诉讼的顺利进行，因此审查起诉的本质当属单纯的形式审查，不应当涉及实体问题，且不能成为启动诉讼程序的决定因素。原告只要具有诉讼上的利益，有明确的被告，就可以向有管辖权（主要指地域管辖）的法院起诉。这种审查起诉制度树立了诉权本位、当事人主体性的地位，有利于实现当事人权利的充分保障，从而保证实体正义及实现程序独立价值的功能。此外，审查起诉还要从形式上审查是否属于滥用诉讼权利的情况，排除一些以给被告造成为所欲为烦累或给被告带来名誉上的损伤为目的骚扰性的诉讼行为及没有必要提交法院处理的日常生活小纠纷的琐碎性的诉讼行为，对这些不当的诉讼行为起到过滤的作用；即使这类诉讼进入了诉讼程序，法官也应根据诚实信用原则否定当事人所期待的诉讼效果，甚至将之视为侵权行为追究行为者的侵权责任。



教育部


教育部关于学习宣传和贯彻实施《中华人民共和国中外合作办学条例》的通知

（2003年5月28日）

教外综〔2003〕35号


　　《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《中外合作办学条例》）于2003年2月19日国务院第68次常务会议审议通过，并经国务院第372号令颁布，将于2003年9月1日起施行。《中外合作办学条例》是一部专门规范中外合作办学活动的行政法规，为中外合作办学的发展提供了更加完备的法律保障。制定和颁布《中外合作办学条例》，是我国适应加入世界贸易组织的新形势，进一步扩大教育对外开放，引进境外优质教育资源，满足人民日益丰富的教育需求，推进教育改革和发展的重要举措。为做好《中外合作办学条例》的学习宣传和贯彻实施工作，现将有关问题通知如下：
　　一、各省、自治区、直辖市教育行政部门要从贯彻党的十六大精神，实践“三个代表”重要思想的高度，认识宣传贯彻《中外合作办学条例》的重要性，将学习宣传和贯彻实施《中外合作办学条例》作为当前和今后一个时期的重要工作，认真抓紧抓好。教育行政部门和高等学校的领导，特别是分管国际合作与交流工作的负责同志要带头认真学习，深刻领会和准确把握《中外合作办学条例》的实质。
　　二、在学习宣传和贯彻实施《中外合作办学条例》工作中，要积极引导中外合作办学沿着健康有序的方向发展。发展中外合作办学的核心是扩大开放，引进优质教育资源；规范管理，维护各方合法权益。引进境外优质教育资源的标准应当是有利于全面推进素质教育和培养创新能力。引进境外优质教育资源的关键是消化吸收和利用创新。引进境外优质教育资源，既要把握先进性，又要结合当地的实际，特别注意借鉴和学习境外教育机构的办学特色，真正将引进的境外优质教育资源转化为自身改革和发展的能力，逐步形成自身的比较优势，使我国教育事业实现优先优质发展。在坚持扩大教育对外开放，引进境外优质教育资源的同时，要规范中外合作办学活动和政府部门的管理，依法维护中外合作办学者、中外合作办学机构、校长、教师和受教育者的合法权益。
　　三、学习宣传《中外合作办学条例》可采取多种形式，可约请新闻媒体配合做好近期的重点宣传工作。如在报刊、电台、电视台、网站开辟专题专栏或对有关机构和人士进行专访，召开专家、学者、各界人士的座谈会等。通过宣传普及相关政策规定，为《中外合作办学条例》的实施创造良好的社会环境。
　　四、《中外合作办学条例》作为中外合作办学的专项法规，为制定配套措施提供了具体的法律依据。我部将制定《中外合作办学条例》的配套规章，逐步完善有关中外合作办学的立法，保障《中外合作办学条例》得到全面落实。各地教育行政部门要结合贯彻实施《中外合作办学条例》，做好相关文件的清理工作，认真总结本地区中外合作办学的情况，理清中外合作办学发展的思路，着手制定本地区中外合作办学的整体规划，进行相关的政策研讨，为实施《中外合作办学条例》及其相关配套措施做好准备。
　　五、在《中外合作办学条例》实施前，有关中外合作办学工作，仍须按照原国家教委1995年颁布的《中外合作办学暂行规定》的精神办理。请各地教育行政部门注意做好《中外合作办学暂行规定》和《中外合作办学条例》的衔接工作，加强办学资质的审核，严格把好准入关。
　　六、各地教育行政部门在认真做好学习宣传和贯彻实施《中外合作办学条例》工作的同时，应及时总结中外合作办学实践中好的做法和经验，掌握学习宣传和贯彻实施工作中的有关问题。有关情况请及时报我部。